Люстрация в Украине: экспертное заключение

Эксперты о нарушении стандартов прав человека Законом Украины «Об очищении власти»

Процесс люстрации сам по себе не создает угроз для надлежащего уровня защиты прав и свобод человека и гражданина. Об этом неоднократно говорил Совет Европы. Однако, возникает вопрос о соотнесения люстрации с основными правами человека и целесообразности ее использования в ситуациях, когда есть другие альтернативы.

При проведении люстрации необходимо сохранение баланса между поддержкой демократии, общественными интересами и уважением к личным правам каждого человека.

Хотя люстрацию часто считают механизмом, необходимым для очищения общества, ускорения смены элит, защиты национальных интересов Украины, отстранения от властных полномочий лиц, которые своими действиями нивелировали основные принципы украинской государственности и т.д., постоянно игнорируется то, что люстрация, по мнению Совета Европы, никогда не может быть проведена идеально. То есть для защиты демократии и прав человека избирается метод, который по своей сути не полностью отвечает тем же правовым и демократическим принципам, на защиту которых он направлен.

В случае Украины, которая уже прошла более двух десятилетий развития независимости и развития государственности, несколько унизительно считать себя «молодой демократией», правовая систем которой просто не способна должным образом реагировать на вызовы, которые существуют. Более того, люстрация ошибочно считалась универсальным средством защиты демократии и европейских ценностей; в данном контексте важны два тезиса:

  • Люстрация не может самостоятельно обеспечить усиление демократии; она должна быть только одной из составных частей системного процесса, который включает также реформирования судебной системы и борьбу с коррупцией. Иначе люстрация превращается в инструмент отстранения от власти политических оппонентов.
  • Люстрация должна основываться на признанных мировых стандартах и верховенстве права; иначе из механизма защиты демократии она превращается в явление, которое еще больше размывает демократические принципы в государстве.

К сожалению, оба тезиса были в той или иной степени проигнорированы в рамках развертывания процесса люстрации в Украине, законодательной основой которого стали Закон Украины «Об очищении власти» и «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине».


Люстрация с уважением к правам и свободам

Детальный анализ украинского законодательства показывает, что только внесение изменений в целый ряд положений может обеспечить проведение люстрации на уровне, который бы гарантировал должное уважение к правам и свободам человека. Следует выделить следующие положения законодательства, которые требуют изменений или дополнений:

1. Часть вторая статьи 1 Закона Украины «Об очищении власти» приводит перечень принципов, на которых основывается люстрация:

Очищение власти (люстрация) … основывается на принципах: верховенства права и законности; открытости, прозрачности и публичности; презумпции невиновности; индивидуальной ответственности; обеспечения права на защиту.

Хотя сам перечень является системным и достаточно широким, соответствует европейским подходам, по своей сути он является декларативным и не находит отражения в других статьях Закона. Необходимо раскрытие содержания каждого принципа, иначе они остаются лишь правовыми декларациями.

2. Одним из вопросов, рассматриваемых Законом Украины «Об очищении власти», является отстранение лиц, причастных к коммунистическому режиму периода СССР. В частности, согласно части четвертой статьи 3 Закона:

Запрет, предусмотренный частью третьей статьи 1 настоящего Закона, применяется к лицам, которые:

1) были выбраны и работали на руководящих должностях Коммунистической партии Советского Союза, Коммунистической партии Украины, Коммунистической партии другой союзной республики бывшего СССР начиная с должности секретаря районного комитета и выше;

2) были выбраны и работали на руководящих должностях, начиная с должности секретаря ЦК ЛКСМУ и выше;

3) были штатными работниками или негласными агентами в КГБ СССР, КГБ УССР, КГБ других союзных республик бывшего СССР, Главного разведывательного управления Министерства обороны СССР, закончили высшие учебные заведения КГБ СССР (кроме технических специальностей).

Следует признать, что на сегодняшний день нет сомнений, что коммунистический режим был связан с серьезными нарушениями прав человека и общим отсутствием свободы и демократии (что было подтверждено в Резолюции 1481 (2006) Парламентской Ассамблеи СЕ). В частности, пункт второй данной Резолюции определяет:

Все без исключения тоталитарные коммунистические режимы, которые господствовали в Центральной и Восточной Европе в прошлом веке и те, которые до сих пор остаются у власти в некоторых странах мира, характеризуются многочисленными нарушениями прав человека. Нарушения имели разный характер в зависимости от культуры, страны и исторического периода. Это были индивидуальные и массовые убийства и казни, смерть в концентрационных лагерях, голод, депортации, пытки, принудительный труд и другие формы массового физического террора, преследования по этническим или религиозным мотивам, нарушения свободы совести, мысли и выражения, нарушение свободы прессы, а также отсутствие политического плюрализма.

В то же время, указанные нормы украинского люстрационного закона можно считать опоздавшими. Руководящие принципы Парламентской Ассамблеи Совета Европы применяют общее предположение, что люстрационные мероприятия должны быть завершены во всех бывших коммунистических государствах не позднее 31 декабря 1999 года. Это связано с угрозой, которую составляют бывшие режимы.

Как отмечала Венецианская комиссия в своем консультативном заключении по Албании, действия в далеком прошлом обычно не является убедительным доказательством нынешнего или даже будущего отношение лица к демократическим принципам. Соответствующий подход подтвержден и практикой Европейского Суда по правам человека. Именно поэтому, Украине необходимо привести убедительные аргументы, почему данный вопрос поднимается только сейчас; при этом возможность такого надлежащего обоснования сомнительна. То есть, после стольких лет со дня провозглашения независимости возможность правомерной люстрации лиц, связанных с коммунистическим режимом, без одновременного нарушения прав и свобод человека является маловероятной.

3. Вопрос люстрации лиц, причастных к периоду президентства Виктора Януковича, (чего касается большинство положений Закона) является несколько сомнительным.

В частности, в своем промежуточном заключении Венецианская комиссия отметила, что широкомасштабные меры люстрации относительно этого конкретного периода будут означать то, что Украина ставит под сомнение фактическое функционирование собственной правовой и нормативно-правовой базы как демократического государства, основанного на принципе верховенства права.

Чтобы избежать данного явления, необходимо сбалансированное сочетание люстрации и ряда других мероприятий (в частности, борьбы с коррупцией и привлечения соответствующих лиц к ответственности). При этом люстрация не может заменить или быть частью этих мероприятий, как это предусмотрено в действующем Законе (статья 4, в частности, часть десятая):

При вынесении приговоров по делам и в отношении лиц, предусмотренных частями пятой — седьмой настоящей статьи, суды назначают запрет, предусмотренный частью четвертой статьи 1 настоящего Закона, в качестве основного или дополнительного наказания в соответствии с положениями Уголовного кодекса Украины. В случае назначения запрета, предусмотренного частью четвертой статьи 1 настоящего Закона, в качестве дополнительного наказания срок такого запрета составляет пять лет.

Важно подчеркнуть, что люстрация в соответствии с европейскими стандартами не является наказанием по своей сути. Согласно Заключения Венецианской комиссии, люстрация в своем классическом понимании вообще не касается мер, направленных на борьбу с коррупцией.

Все европейские стандарты подчеркивают, что необходимо разграничивать разные функции и цели люстрации, с одной стороны, а именно защиту новой демократии, и уголовного права с другой стороны, то есть наказания лиц, вина которых доказана. Нарушение данного принципа заложена даже в общей концепции Закона Украины «Об очищении власти». При этом нельзя не согласиться с Венецианской комиссией, которая в своем заключении определяет, что «люстрация, с одной стороны, и антикоррупционные меры, с другой, хотя и являются правомерными, однако не идентичны по характеру. Они также не являются субъектами одинаковых международных правовых стандартов, а для борьбы с ними нужны разные мероприятия».

4. В соответствии с частями третьей и четвертой статьи 1 Закона Украины «Об очищении власти» устанавливается запрет лицам занимать определенные должности в течение 5 и 10 лет:

3. В течение десяти лет со дня вступления в силу настоящего Закона должности, в отношении которых осуществляется очищение власти (люстрация), не могут занимать лица, указанные в частях первой, второй, четвертой и восьмой статьи 3 настоящего Закона, а также лица, которые не подали в срок, определенный этим Законом, заявления, предусмотренные частью первой статьи 4 настоящего Закона.

4. Лица, указанные в частях третьей, пятой — седьмой статьи 3 настоящего Закона, не могут занимать должности, в отношении которых осуществляется очищение власти (люстрация), в течение пяти лет со дня вступления в силу соответствующего решения суда.

Данный промежуток времени можно считать слишком длительным, поскольку Руководящие принципы по люстрации предусматривают, что «запрет занимать должность на основе люстрации не должен быть больше, чем пять лет, потому, что способность к позитивным изменениям в отношении и привычках человека не должна недооцениваться … ».

Кроме того, упомянутые положения закона нарушают принцип индивидуального подхода (ведь ко всем лицам унифицировано применяется один и тот же промежуток времени), а также необходимость уменьшению срока, на который применяется люстрация. Более того, в то время как 10-летний период продолжается «в течение десяти лет после вступления в силу этого закона» (часть третья), то есть до октября 2024 года, 5-летний период продолжается «в течение пяти лет после вступления в силу соответствующего решения суда» (часть четвертая). Так как нет и вряд ли может быть установлен крайний срок для завершения соответствующих судебных процедур, процесс люстрации потенциально неограниченным во времени, что нарушает права человека и сам смысл люстрации, которая должна только защитить демократию в процессе становления.

Европейский суд по правам человека по делу Жданок определил, что национальные органы власти «должны постоянно контролировать установленные законом ограничения с целью его быстрого окончания». Украинский закон наоборот создает ситуацию, при которой люстрация может продолжаться постоянно, что недопустимо.

5. Статья 2 Закона Украины «Об очищении власти» определяет перечень должностей, по которым осуществляются меры по люстрации.

Согласно Руководящим принципам, люстрация должна ограничиваться должностями, по которым есть все основания полагать, что лица, которые их занимают, будут представлять значительную опасность для прав человека и демократии. Очевидно, что перечень статьи 2, который включает и административные, и политические должности, слишком широкий.

6. Статья 3 Закона, которая определяет критерии для люстрации, создает потенциальную угрозу для нарушения прав человека по трем причинам.

Прежде всего, отдельные ее положения не соответствуют принципу правовой определенности.

Во-вторых, ряд положений подменяет индивидуальный подход коллективной ответственностью (то есть, сам факт нахождения на определенной должности считается достаточным, чтобы доказать вину лица). Кроме того, в соответствии с Руководящими принципами, люстрация должна быть направлена ​​только против лиц, которые сыграли важную роль в совершении серьезных нарушений прав человека или занимающих руководящую должность в организации, ответственной за серьезные нарушения прав человека; никто не может быть предметом люстрации исключительно из-за личных мнений и убеждений; сознательные сотрудники могут быть люстрированы, только если их действия на самом деле нанесли ущерб другим, и они знали или должны были знать об этом.

Анализ статьи 3 доказывает, что люстрироваными будут и лица, действия которых могли не нанести никакого (или существенного) вреда демократии и правам человека. При этом лица, подпадающие под люстрацию, не имеют возможности доказать, что, несмотря на должность, которую они занимали, они не участвовали в каких-либо нарушениях прав человека и не предпринимали или не поддерживали антидемократические меры.

7. Отдельным вопросом содержания статьи 3 является тот факт, что положение в отношении судей дублируются или имеют общий предмет регулирования по сравнению с Законом Украины «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине».

По мнению Венецианской комиссии, такой подход неприемлем. Реформа судебной системы значительно более сложный процесс, и решать ее инструментами люстрации невозможно. Это противоречит и статье 61 Конституции, которая предусматривает:

Никто не может быть дважды привлечен к юридической ответственности одного вида за одно и то же правонарушение. Юридическая ответственность лица имеет индивидуальный характер.

При этом через регулирование процесса люстрации судей двумя законами, соотношение между которыми не установлено, на сегодня возможно применение к лицу процедуры люстрации за одно деяние однако по разным юридическим основаниям.

8. Статья 5 Закона Украины «Об очищении власти» предусматривает, что «органом, уполномоченным на обеспечение проведения проверки, предусмотренной настоящим Законом, является Министерство юстиции Украины».

Таким образом, это положение нарушает принцип независимости, согласно которому государством должен создаваться отдельный равноудален от всех ветвей власти орган, ответственный за люстрацию. Например, в Руководящих принципах 1996 указано, что «люстрация должна проводиться специально созданной независимой комиссией, в состав которой должны войти выдающиеся граждане, которых предлагает глава государства и утверждает парламент».

9. Положение украинского закона предусматривают возможность обжалования люстрации в судебном порядке.

Однако Законом прямо не предусмотрены: а) процедурные гарантии, б) надлежащее ведение публичного реестра, в) приостановление административной процедуры на время судебного разбирательства. Соответственно, этим нарушается целый ряд прав человека: от права на справедливый суд до права на защиту собственного достоинства.

В частности, статьей 55 Конституции Украины установлено, что «права и свободы человека и гражданина защищаются судом». В соответствии со статьей 32 Конституции «каждому гарантируется судебная защита права опровергать недостоверную информацию о себе и членах своей семьи и права требовать изъятия любой информации, а также право на возмещение материального и морального ущерба, причиненного сбором, хранением, использованием и распространением такой недостоверной информации». Кроме того, статья 28 Конституции предусматривает, что «каждый имеет право на уважение его достоинства».

10. Дискуссионными являются недавние изменения в Закон о возможности применения к ряду лиц люстрации по решению Президента (в сфере обороны), в частности часть восьмая статьи 1 предусматривает:

Запрет, предусмотренный частью третьей или четвертой настоящей статьи, не применяется к лицам высшего офицерского состава, которые занимали или занимают должности в Министерстве обороны Украины, Вооруженных Силах Украины, Государственной пограничной службе Украины, Национальной гвардии Украины и других образованных в соответствии с законами воинских формированиях, если это обусловлено необходимостью обеспечения обороноспособности государства и при условии удовлетворения соответствующего ходатайства в порядке, определенном настоящим Законом.

Министр обороны Украины, Председатель Государственной пограничной службы Украины, командующий Национальной гвардии Украины, руководители других военных формирований имеют право вносить по согласованию с Комитетом Верховной Рады Украины по вопросам национальной безопасности и обороны мотивированное ходатайство к Президенту Украины относительно неприменения к лицам, указанным в абзаце первом настоящей части, запрета занимать должности, в отношении которых осуществляются мероприятия по очищении власти (люстрации).

Ходатайство, предусмотренное абзацем вторым настоящей части, может также быть внесено в отношении лиц высшего офицерского состава, которые были уволены с занимаемых должностей в Министерстве обороны Украины, Вооруженных Силах Украины, Государственной пограничной службе Украины, Национальной гвардии Украины и других образованных в соответствии с законами воинских формированиях, по которым были применены запреты, определенные частями третьей или четвертой этой статьи.

По результатам рассмотрения соответствующего ходатайства Президент Украины принимает решение. В случае удовлетворения соответствующего ходатайства лицо считается таковым по которому не применены запреты, определенные частью третьей или четвертой этой статьи.

Возникает вопрос, почему другие, не менее важные сферы общественной жизни не имеют аналогичных исключений. То есть, данное положение может быть определено как дискриминационное, что противоречит статье 23 Конституции, которая предусматривает, что «граждане имеют равные конституционные права и свободы и равны перед законом», а также статьи 21 Конституции, согласно которой «все люди свободны и равны в своем достоинстве и правах».

Хотя расширенное применение вышеупомянутого положения могло бы иметь место. Например, в Польше партийный подход к люстрации смягчался существованием процедуры «публичного раскаяния». Очевидна недопустимость такого подхода к людям, которые совершили реальные преступления.

Однако если определенным образом вводить люстрацию в отношении тех лиц, которые были «молчаливыми соучастниками режима», позитив все же есть: снижение уровня общественного противостояния и возможность в определенной мере сохранить кадровый состав. К сожалению, Украина данный подход не учла, и больше всего от люстрации страдают рядовые работники тех или иных государственных органов.

11. Пункт второй Переходных и заключительных положений Закона устанавливает дополнительное основание прекращения трудового договора.

Это основание — освобождение руководителя самостоятельного структурного подразделения на основании люстрации в связи с самим фактом занятия им должности, предусмотренной пунктами 7, 8, 9 части первой, пунктом 4 части второй статьи 3 Закона:

Установить, что в течение десяти дней со дня вступления в силу настоящего Закона руководитель органа (орган), к полномочиям которого относится увольнение и/или инициирования освобождения от должности лиц, к которым применяется запрет, указанная в части третьей статьи 1 настоящего Закона, на основе критериев, определенных частью первой статьи 3 настоящего Закона, на основании сведений, имеющихся в личных делах этих лиц: 1) освобождает этих лиц с должностей или направляет руководителю органа (органу), к полномочиям которого относится увольнение с должности таких лиц, соответствующие документы для их увольнения не позже чем на 10 рабочий день со дня получения таких документов; 2) информирует Министерство юстиции Украины об их освобождении от должностей и предоставляет соответствующие сведения о применении к таким лицам запрета, предусмотренного частью третьей статьи 1 настоящего Закона, для их обнародования на официальном веб-сайте Министерства юстиции Украины и внесения в Единый государственный реестр лиц, в отношении которых применены положения Закона Украины «Об очищении власти», в порядке и сроках, определенных настоящим Законом.

Вместе с вышеупомянутым отсутствием индивидуального подхода и искусственным расширением критериев применения люстрации данные положения могут нарушать право на труд, гарантированное Конституцией, а также устанавливать противоправную дискриминацию.

Прекращения публичной службы путем освобождения является видом юридической ответственности, поэтому указанные положения Закона в который раз смешивают понятия люстрации и возможность привлечения к ответственности лиц, вина которых установлена. К тому же, учитывая выше установленную «запоздалость» ряда положений Закона, такие нормы Заключительных и переходных положений нарушают статью 22 Конституции Украины, которая не позволяет сужать содержание и объем существующих прав и свобод человека новыми законами («При принятии новых законов или внесении изменений в действующие законы не допускается сужение содержания и объема существующих прав и свобод»). Кроме того, данные положения можно считать противоречащим статьям 38 («Граждане пользуются равным правом доступа к государственной службе, а также к службе в органах местного самоуправления») и 43 («Государство создает условия для полного осуществления гражданами права на труд, гарантирует равные возможности в выборе профессии и рода трудовой деятельности … ») Конституции.


Игнорирование практики Европейского суда по правам человека

Отдельно следует отметить несоответствие ряда положений Закона Украины «Об очищении власти» практике ЕСПЧ.

Следует отметить, что игнорирование практики ЕСПЧ может привести не только к многочисленным искам против Украины, но и ставит вопрос о том, является сам процесс очищения власти в Украине правомерным. Кроме того, согласно Закону Украины «О выполнении решений и применении практики Европейского суда по правам человека» национальные суды применяют при рассмотрении дел Европейскую Конвенцию 1950 года и практику Суда (которая определяется как практика Европейского суда по правам человека и Европейской комиссии по правам человека) как источник права.

При этом к такой практике ЕСПЧ относятся решения независимо от того, вынесены ли они по Украине или нет. То есть, несоответствие положений Закона Украины «Об очищении власти» вышеупомянутой практике, которая будет применена судами в качестве источника права, закладывает основания для обжалования данных положений.

Среди решений ЕСПЧ, которые не учитывает Закон Украины «Об очищении власти», можно определить следующие:

  1. Matyjek versus Poland.

Суд установил нарушение статьи 6 Конвенции, мотивируя это тем, что государство, желающее принимать люстрационные законы, должно обеспечить соблюдение прав человека в ходе люстрации. Было установлено, что лицо должно получать полный доступ к информации и иметь широкие процессуальные права в ходе проверки (например, возможность делать заметки, записи и т.д.). Детализация процессуальных прав и доступ к соответствующей информации пока должным образом не прописаны в законодательстве Украины.

  1. Mościcki v. Poland.

Подтверждено право на доступ ко всей информации лица, в отношении которого такая информация собрана, а также необходимость ссылки судами на конкретные и открытые доказательства. Характер доказательств для применения люстрации (и вообще необходимость таких доказательств) пока не прописана в законодательстве Украины, и ставит под сомнение справедливость люстрации и презумпцию невиновности.

  1. Adamsons v. Latvia.

Установлено 4 требования к люстрации: люстрация должна включать элементы открытости, доступности, понятности; люстрация не может быть направлена ​​только на наказание, она не имеет никакого отношения к уголовному преследованию; люстрация должна проводиться на индивидуализированной основе; люстрационные меры являются временными, их применение должно уменьшаться со временем.

Пока не все критерии для применения люстрации понятны (например, почему за временной критерий в части первой статьи 3 Закона Украины «Об очищении власти» выбран именно 1 год: то есть, почему люстрация применяется к лицам, которые занимали совокупно не менее одного года соответствующую должность (должности). Кроме того люстрация не проводится на индивидуальной основе; законодательство также не предусматривает постепенного сокращения срока запрета соответствующим лицам занимать руководящие должности.

  1. Sidabras and Džiautas v. Lithuania.

Было установлено, что противоправным является ограничение занятия должностей в частном секторе. KGB Act был признан запоздалым, поскольку прошло уже около 10 лет с момента провозглашения независимости.

По тем же причинам можно считать запоздалыми нормы украинского законодательства относительно КГБ или структур коммунистической партии (аргументом в пользу может быть тот факт, что до этого Украина из-за характера властных элит не имела возможности принятия соответствующих норм — но в любом случае этот вопрос является спорным и требует обоснования Украиной).

  1. Ždanoka v. Latvia.

Установлена ​​необходимость индивидуального подхода, нецелесообразности «запоздалых норм», обязанность парламента постоянно пересматривать законы, чтобы они соответствовали общественным изменениям.

Соответственно, действующее законодательство Украины почти полностью не учитывает данного решения.

Таким образом, только на примере вышеупомянутых решений можно сделать вывод о том, что действующее люстрационное законодательство Украины нарушает права и свободы человека. И речь в данной ситуации не идет о так называемом мягком праве, консультативных решениях международных организаций или соответствия европейским ценностям. Очевидно нарушения Украиной своих правовых обязательств как члена Совета Европы.


Процедура принятия люстрационного законодательства

Процедура, при которой происходит принятие Верховной Радой соответствующего законодательства, имела ряд нарушений.

В частности, Венецианская комиссия в своем промежуточном заключении отмечала, что принятие Закона Украины «Об очищении власти» проходило в своеобразных условиях: первое и второе чтение прошло с месячным интервалом, с более чем 400 представленными поправками, текст законопроекта и предъявляемые к нему поправки не были оперативно предоставлены депутатам в течение последнего голосования, а само голосование проходило под давлением протестующих, которые блокировали здание Верховной Рады.

Сам текст закона был обнародован только после того, как был подписан спикером через несколько дней после его принятия. Венецианская комиссия подчеркнула, что такие процессуальные нарушения не соответствуют принципам верховенства права. Они негативно влияют на его легитимность, что особенно проблематично для закона, направленного на восстановление доверия к органам государственной власти и обеспечения открытого и прозрачного осуществления власти. Поэтому Комиссия призвала украинский парламент не повторять подобные нарушения в будущем.

Итак, наиболее очевидными процедурными нарушениями (не считая политические аспекты давления на парламент) были:

  • голосования за законопроект, окончательный текст которого был неизвестен для депутатов;
  • сомнительность надлежащего рассмотрения всех поправок профильным Комитетом;
  • голосования за законопроект «не с первой попытки», а путем возвращения к рассмотрению (которое хотя типично для действующего состава парламента, не соответствует Регламенту).

В частности, 16 сентября 2014 когда ВРУ второй раз за день не поддержала принятие законопроекта во втором чтении и в целом, депутаты также не проголосовали за возвращение к рассмотрению проекта Закона «Об очищении власти» (№4359) в 17:46. То есть решение о возвращении было отклонено, но при этом данный вопрос (относительно возвращения к голосованию) уже в 17:56 был вынесен на голосование снова и поддержан.

Кроме того, негативные голосования за данный законопроект за основу и в целом не были «сигнальными», а следовательно законопроект должен считаться отклоненным соответствии со статьей 107 Регламента ВР:

Законопроект считается отклоненным, если предложенные решения в его поддержку не получили необходимого количества голосов народных депутатов. Такое отклонение законопроекта заносится в протокол пленарного заседания Верховной Рады. Отклоненный Верховной Радой законопроект или законопроект, который повторяет его по сути, не может быть внесен на текущей и следующей за ней внеочередной сессиях Верховной Рады соответствующего созыва. Отклоненный законопроект снимается с рассмотрения с соответствующим указанием об этом в базе данных законопроектов электронной компьютерной сети веб-сайта Верховной Рады.

Кроме того, с самого начала была нарушена статья 117 Регламента, которая предусматривает:

… законопроект, подготовленный ко второму или повторному второму чтению, заключение главного комитета и другие сопроводительные документы к нему предоставляются народным депутатам не позднее чем за десять дней до дня рассмотрения этого законопроекта на пленарном заседании Верховной Рады.

Было установлено, что депутаты не были ознакомлены с окончательным текстом законопроекта, а его окончательное содержание Аппарат ВРУ устанавливал еще несколько дней.

Однако сегодня сложно установить персональную ответственность тех или иных лиц, поскольку многие решения принимались коллективно или под давлением общественности; кроме того нарушения Регламента не заставили Президента не подписать соответствующий законопроект, то есть эти нарушения были своеобразно узаконены. Однако факт процессуальных нарушений может считаться основанием для оспаривания юридической силы Закона Украины «Об очищении власти».


Законопроекты, зарегистрированные в ВРУ, касающиеся данного Закона

Законопроект

Комментарий

Проект Закона о приостановлении действия Закона Украины «Об очищении власти»

1515 от 19.12.2014

Предлагается приостановить действие Закона Украины «Об очищении власти» № 1682-VII с целью предотвращения нарушения прав, свобод и интересов граждан Украины, на которых может несправедливо распространять свое действие Закон Украины «Об очищении власти».

Законопроект можно считать целесообразным.

Проект Закона о внесении изменений в Закон Украины «Об очищении власти» и других законодательных актов Украины

2040 от 05.02.2015

Проект по своей сути не вносит изменения, а предлагает полностью новую редакцию закона. При этом очевидна его политизированность и направленность на продолжение использования инструмента люстрации в несвойственных для него целях вместо отказа от данного инструмента.

Фактически, его критерии вообще не соответствуют никаким стандартам.

Проект Закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (относительно пенсионного обеспечения лиц, уволенных в порядке, определенном Законом Украины «Об очищении власти»)

2063 от 06.02.2015

Проект отозван (29.05.2015)

Цель и задачи законопроекта — лишение специального пенсионного обеспечения лиц, которые совершали противоправные действия в период с 21 ноября 2013 по 22 февраля 2014 в отношении граждан Украины и о назначении этим лицам пенсии в общем порядке в соответствии с Законом Украины «Об общеобязательном государственном пенсионном страховании».

Фактически, законопроект не решает существующих проблем и лишь усугубляет социальную защиту люстрированных людей. Предложенные изменения имели бы смысл, если бы люстрация происходила на индивидуальной основе и только в отношении высших должностных лиц.

Проект Закона о внесении изменения в статью 364 Уголовного кодекса Украины относительно ответственности за злоупотребление властью или служебным положением при исполнении Закона Украины «Об очищении власти»

2314 От 04.03.2015

Проект направлен на усиление ответственности за злоупотребление властью или служебным положением при исполнении Закона Украины «Об очищении власти».

Сама идея законопроекта положительная, однако он игнорирует необходимость установления усиленной ответственности за неправомерное применение люстрации против личности с определенной личной целью; то есть, законопроект достаточно односторонний.

Проект Закона о внесении изменений в статью 5 Закона Украины «Об очищении власти» (относительно освещения информации) Проект отозван (23.04.2015)
Проект Закона о внесении изменений в законы Украины «Об очищении власти», «О высшем образовании» о признании голосования за «диктаторские законы» 16 января 2014 критерием осуществления очищении власти (люстрации) и недопущения избрания на должности руководителей высших учебных заведений лиц, которые голосовали за «диктаторские законы» 16 января 2014

2505 от 01.04.2015

Основной целью законопроекта является признание голосования за «диктаторские законы» 16 января 2014 критерием осуществления очищения власти (люстрации) и недопущения на должности руководителей высших учебных заведений лиц, голосовавших за «диктаторские законы» 16 января 2014.

Проект скорее является локальным, не решает системных проблем и только ухудшает ситуацию с использованием люстрации как механизма наказания.

Проект Закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам очищения власти

2695 от 21.04.2015

Целью законопроекта является учет промежуточного заключения №788/2014 Европейской комиссии «За демократию через право».

Проект с одной стороны решает ряд имеющихся проблем (например, предусматривает создание независимого органа), а с другой стороны создает новые нарушения — в частности, предусматривает люстрацию выборных должностей (что противоречит Руководящим принципам).

Проект Закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно совершенствования механизма очищения власти

2695-1 от 05.05.2015

Целью законопроекта является учет промежуточного заключения №788/2014 Европейской комиссии «За демократию через право».

Проект с одной стороны решает ряд имеющихся проблем (например, предусматривает создание независимого органа), а с другой стороны создает новые нарушения — в частности, люстрацию выборных должностей (что противоречит Руководящим принципам).

Проект Закона о внесении изменений в Закон Украины «Об очищении власти» (относительно претендентов на выборные должности)

2695-2 от 07.05.2015

Проект предусматривает проведение люстрации выборных должностей (что противоречит Руководящим принципам).
Проект Закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по вопросам очищения власти

2695-3 от 07.05.2015

Законопроект частично учитывает промежуточный вывод №788/2014 Европейской комиссии «За демократию через право» (в частности, предусматривает создание независимого органа), однако одновременно усиливает нормы, касающиеся ответственности и количества лиц, которые подпадают под люстрацию, «для предотвращения уклонения от люстрации» . В частности, речь идет и об усилении люстрационных положений в отношении представителей коммунистического режима.

То есть, законопроектом имеющиеся пробелы с защитой прав человека не решаются.

Проект Закона о внесении изменения в статью 1 Закона Украины «Об очищении власти» (относительно усовершенствования механизма проведения люстрации лиц офицерского состава, которые занимали или занимают должности в образованных в соответствии с законами воинских формированиях)

3023 от 03.09.2015

Законопроект разработан с целью сохранения кадрового потенциала, необходимого для обеспечения обороноспособности государства путем неприменения запрета, предусмотренной частями третьей или четвертой статьи 1 Закона Украины «Об очищении власти», к лицам как высшего так и старшего офицерского состава, занимающих (занимавших) должности в органах внутренних дел, Службе безопасности Украины, Министерстве обороны Украины, Вооруженных Силах Украины и других образованных в соответствии с законами воинских формированиях.

Проект является актуальным для смягчения люстрации хотя бы для определенной категории лиц, однако системных проблем с нарушением прав человека не решает.

Проект Закона о внесении изменений в статью 9 Закона Украины «О местных выборах» о запрете быть избранным лицу, подпадает под очищение власти (люстрацию)

3271 от 08.10.2015

Проект Закона предусматривает распространение действия положения о критериях осуществления очищения власти (люстрации) согласно Закону Украины «Об очищении власти» от 16 сентября 2014 № 1682-VII лиц, которые во время избирательного процесса местных выборов в Украине выдвигаются в качестве кандидатов в депутаты местных советов, кандидаты на должность сельского, поселкового, городского головы, старосты.

Фактически речь идет о распространении действия люстрации на выборные должности, что противоречит Руководящим принципам.


Политологический анализ люстрации: вызовы и возможные правовые решения

В преамбуле Закона Украины «Об очищении власти» декларируется, что он направлен на утверждение демократических ценностей, верховенства права и прав человека в Украине.

При этом люстрация в соответствии со статьей 1 осуществляется с целью недопущения к участию в управлении государственными делами лиц, которые своими решениями, действиями или бездействием осуществляли мероприятия (и/или способствовали их совершению), направленные на противоправное нарушение прав и свобод человека. Сам факт недопущения к власти лиц, которые своими действиями способствовали нарушению прав и свобод человека является положительным по двум причинам:

  • это своеобразная моральная компенсация лицам, пострадавшим от противоправных действий представителей власти;
  • это гарантия неповторения системных нарушений прав человека в будущем.

Однако не может быть ни моральной сатисфакцией, ни гарантией неповторения нарушений явление, которое по своей сути и принципами именно нивелирует гарантии незыблемости прав человека. На примере других государств можно утверждать, что локальные нарушения прав человека в ходе люстрации почти неизбежны. Более того, действующее законодательство Украины сразу заложило в основу так называемого очищения власти ряд сомнительных норм, которые только дискредитирует люстрацию в Украине и любые ее будущие результаты.

Отдельно можно выделить такие потенциальные проблемы:

1) Люстрация может углубить существующий раскол украинского общества.

Ее цель может сознательно перекручиваться, чтобы навязать ряду регионов (или социальных групп) тезис о побежденных и победителях, а сам процесс может рассматриваться как сведение политических счетов с оппонентами.

Решением данной проблемы может быть применение люстрации на индивидуальных справедливых началах и на основе четких критериев.

2) Люстрация должна быть проведена на наиболее совершенном уровне — это значит, что процесс будет ценным.

Создание независимой структуры люстрационных органов, глубинные и основательные проверки, создание и поддержка функционирования открытых баз данных потребует значительных средств. Более того, европейские стандарты требуют определенных социальных гарантий для люстрированных лиц (кроме высших должностных лиц), что будет иметь дополнительную нагрузку на бюджет.

На сегодня Украина фактически нивелировала эту экономическую составляющую люстрации — тем самым, сократив бюджетные расходы, действующее законодательство также заложило основу для нарушения прав человека. Вряд ли права и свободы человека могут рассматриваться как удачная статья бюджетной экономии.

Решением может быть уменьшение масштабов люстрации (спектра критериев и перечня должностей) с одновременным повышением ее качества.

3) Украина не готова к последствиям.

В Чехии под действие одного из законов попало 140 тыс. человек. Сомнительно, готова ли Украина к таким масштабам люстрации, хотя по ориентировочным оценкам действующее законодательство касается более миллиона граждан (по данным бывшего Генпрокурора Виталия Яремы).

Решением данной проблемы является сокращение критериев применения люстрации.

4) Конституционные суды государств давали разную оценку люстрации.

В Венгрии были признаны неконституционными ряд законов (из-за «направленности на месть»), однако декларировалась необходимость объявлять и обнародовать личную информацию о публичных персонах (обнародование стало своеобразной санкцией).

В Польше неконституционными были признаны изменения 2007 года в люстрационное законодательство, направленные на расширение круга лиц, на которых распространялась люстрация (например на бизнесменов, журналистов). Судебных процессов нельзя избежать, ведь люстрация, будучи инструментом защиты «молодых демократий», не вполне соотносится с некоторыми принципами права и прав человека.

Подтверждением является нынешний процесс в Конституционном Суде Украины. При этом проигрышными для общества будут любые результаты данного рассмотрения:

  • положительная оценка законодательства не будет способствовать внесению необходимых изменений и будет противоречить правовой логике, ведь ряд недостатков очевидны;
  • негативная оценка законодательства по люстрации встретит неприятие частью общества, которой искусственно был навязан тезис о безальтернативности люстрации — а, следовательно, это приведет к радикализации общественных настроений. При этом данный судебный процесс уже рассматривается как политический, в частности, и через открытые против народных депутатов, которые защищают конституционность, уголовные дела о давлении на суд.

Решением данной проблемы является прозрачный и быстрый процесс реформирования люстрационного законодательства, а также налаживание процессов восстановления справедливости другими инструментами — в частности, инструментами уголовного права.


В общем, оптимальный подход к люстрации опирается на 3 основы:

  • направленность на высшие должности и ограниченный круг лиц;
  • внедрение на индивидуальной основе с учетом презумпции невиновности;
  • проведение независимым специальным органом.

Все остальные задачи, которые ошибочно были поставлены перед процессом люстрации (борьба с коррупцией; привлечение к ответственности лиц, виновных в уголовных преступлениях; очистки судебной системы) должны быть решены посредством проведения других системных реформ и эффективной деятельности правоохранительных органов.

В общем, очень метким является тезис, высказанный в окончательном заключении Венецианской комиссии:

Люстрация не должна заменить собой структурные реформы, направленные на укрепление верховенства права и борьбу с коррупцией, однако может дополнить их как крайняя мера самозащиты демократии в той степени, в которой она уважает европейские стандарты в области прав человека и верховенства права.


Однако в Украине в ходе введения люстрации и популяризации данного явления в общественном сознании не был решен очень важный вопрос: была ли люстрация как «чрезвычайная защита» необходимой?

Не достигла ли Украины за годы независимости такого уровня развития правовой системы, когда для наказания лиц, действительно виновных в противоправных действиях, необходимо применять другие, более сложные институты.

С момента принятия украинского законодательства о люстрации и установления его несоответствия европейским принципам прошло много времени, и никто из политиков, которые считают люстрацию единственно возможным ответом на общественные вызовы, не предложил качественную новую редакцию закона.

Этот факт еще больше дискредитирует процесс люстрации в Украине, и все более очевидным становится простой тезис: нельзя защищать права человека и верховенство права в рамках «молодой демократии» методом, который сам создает угрозы и для верховенства права, и для прав человека.

Share on FacebookShare on Google+Tweet about this on TwitterEmail this to someone