Заключение Венецианской комиссии по закону «Об очищении власти»

Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) 19 июня после нескольких месяцев изучения в целом одобрила Закон Украины «Об очищении власти», известный как закон о люстрации, но отметила, что он распространяется на очень широкий круг лиц и судей, проверка которого может создать значительную бюрократическую нагрузку.

Венецианская комиссия – консультативный орган по конституционному праву, созданный при Совете Европы, – считает, что нормы об имущественной проверке нужно либо детализировать, либо изъять из закона. Кроме того, эксперты считают неоправданным распространение действия закона на событии до 1991 года (советские времена и коммунистическая элита).

Также Венецианская комиссия предлагает украинской власти перенести антикоррупционную составляющую в другую часть законодательства (закон «О принципах предотвращения и противодействия коррупции») или модифицировать процедуры «очищения», чтобы отразить различия между люстрацией в традиционном понимании и борьбой с коррупцией.

Выдержка из отчета Венецианской комиссии:

«… 68. Как Венецианская комиссия уже отметила в своем Промежуточном заключении, Закон «Об очищении власти» «стремится охватить два различных периода недемократической власти в стране: Советский коммунистический режим и «период узурпации власти со стороны Президента Украины Виктора Януковича» (п. 25).

69. Что касается первого периода Венецианская комиссия отметила, что «нужно привести убедительные основания, чтобы оправдать люстрацию лиц, которые были привлечены к коммунистическому режиму» (п. 37). Даже после широкого обмена мнениями с представителями украинской власти все еще остаются сомнения в наличии таких убедительных оснований.

70. Венецианская комиссия в очередной раз напоминает, что «люстрационные меры носят временный характер, а объективная необходимость ограничивать личные права должна ослабляться с течением времени» [ЕСПЧ, «Адамсонс против Латвии», заявление №3669/03, 24 июня 2008, п. 116]. Тогда как тоталитарный недемократический характер режима, существовавшего в Советском Союзе до 1991 года, не вызывает сомнений, необходимость использования люстрационных мероприятий в отношении представителей этого режима почти через 25 лет после его падения кажется спорным. Вполне вероятно, что некоторые из представителей коммунистического режима до сих пор представляют угрозу для демократического режима Украины. Однако такое предположение не должно основываться только на том, что до 1991 года они занимали определенные должности. Нужно также учитывать их поведение и деятельность после окончания указанного периода.

71. Что касается второго периода, а именно «узурпации власти со стороны Президента Украины Виктора Януковича» (часть вторая статьи 1 Закона), Венецианская комиссия напоминает, что «применение люстрационных мероприятий за деяния, совершенные после прекращения тоталитарного режима, может быть оправдано только с учетом исключительных исторических и политических условий» [CDL-AD (2012) 028, op. cit., п. 77]. Прежде всего украинская власть должна оценить, существовали ли в стране такие исключительные условия во время и после падения режима Януковича. Однако, предоставляя такую ​​оценку и принимая меры, Украина должна соблюдать права человека и европейских стандартов верховенства права и демократии; в конце концов это будут контролировать европейские институты.

74. 10-летний период, предусмотренный в Законе «Об очищении власти», противоречит требованиям Руководства по люстрации 1996 года, которые предусматривают, что «отстранение от должности на основе люстрации не должно продолжаться дольше пяти лет, поскольку не следует недооценивать способность индивида к позитивным изменениям в поведении и привычках» (п. «g»). Впрочем, как постановил Конституционный суд Чехии в 2001 году, «определение степени развития демократии в конкретной стране является социально-политическим, а не конституционным вопросом» [Конституционный суд Чешской Республики, Вывод 09/01, 5 декабря 2001 года. В 1992 году Федеральный конституционный суд Чехословацкой федеративной республики постановил, что люстрационное законодательство Чехословакии «применяется только в течение относительно короткого периода времени, до окончания которого ожидается завершение процесса демократизации», и определил 31 декабря 1996 как конечный срок (вывод 03/92, 26 ноября 1992 года). Конституционный суд Чехии не согласился с этим подходом]. Поскольку после 1990-х годов страны Центральной и Восточной Европы шли разными путями развития, а риск возобновления тоталитарного/самодержавного режима оказался более реальным в некоторых из них, в том числе и в Украине, в определении периода применения люстрации национальной власти нужно оставить некоторую свободу усмотрения.

75. В то же время если национальная власть выбирает более длительный период, чем это рекомендуют Руководящие принципы 1996 года, она должна объяснить, почему она считает целесообразным применить более длительный период.

83. В Руководящих принципах 1996 указано, что «люстрация должна проводиться специально созданной независимой комиссией, в состав которой должны войти выдающиеся граждане, которых предлагает глава государства и утверждает парламент» (п. «а»). Полагаясь на этот стандарт, в Промежуточном заключении Венецианская комиссия отметила, что: «Ответственность за осуществление процесса люстрации должна быть снята с Министерства юстиции и возложена на специально созданную независимую комиссию, при активном участии гражданского общества» (п. 104 (с)).

87. Независимость Исполнительного органа, кажется, хорошо гарантируется проектом изменений. В Руководящих принципах 1996 четко требуется, чтобы люстрации обеспечивала комиссия, которая: а) является специально созданной; б) является независимой, в) членами которой являются выдающиеся граждане; г) членов которой предлагает глава государства и утверждает парламент. В своем Промежуточном заключении Венецианская комиссия добавила еще одно требование: д) активное привлечение гражданского общества.

1. Единый государственный реестр лиц, в отношении которых применены положения Закона Украины «Об очищении власти»

99. Согласно статье 7 Закона «О очищении власти» сведения о лицах, подлежащих люстрации, «вносятся в Единый государственный реестр лиц, в отношении которых применены положения Закона Украины «Об очищении власти» /… /, который формируется и ведется Министерством юстиции Украины» (ч. 1). Проект изменений предусматривает, что этот орган будет осуществлять администрирование Единого государственного реестра. Сведения о лицах, в отношении которых применен запрет, предусмотренный частью четвертой статьи 1 настоящего Закона, публикуется на официальном веб-сайте Министерства юстиции Украины. Это указывает на то, что за исключением лиц, подпадающих под действие части третьей статьи 3, общественности будут доступны сведения лишь о лицах, неподобающее поведение которых было установлено судом, тогда как сведения о лицах, подпадающих под запрет занимать публичные должности без решения суда (часть третья статьи 1), не будут доступны.

100. Однако такая формулировка не соответствует практике. Онлайн-версия Реестра, которая доступна на веб-сайте Министерства юстиции Украины (minjust.gov.ua/register), содержит имена лиц, которые были люстрованы в соответствии со всеми положениями статьи 3.

101. В своем консультативном заключении относительно «Бывшей Югославской Республики Македония» Венецианская комиссия заявила, что «обнародование до вынесения судебного решения проблематично, учитывая статью 8 ЕКПЧ. Негативное влияние такого обнародования на репутацию лица будет сложно уладить последующим опровержением, а это лицо не будет иметь средств защиты от такого негативного воздействия. Это может быть только пропорциональным мероприятием, необходимым в демократическом обществе в случае окончательного установления факта коллаборационизма, но никак не раньше. Поэтому обнародование должно осуществляться только после вынесения решения суда» [CDL-AD (2012) 028, op. cit., п. 74]. На основании этой нормы, Венецианская комиссия в своем Промежуточном заключении рекомендовала, чтобы «сведения о лицах, подлежащих люстрационным мерам, оглашались только после вынесения судом окончательного решения» (п. 104 (с)).

103. «Руководящие принципы обеспечения соответствия законов о люстрации и подобных административных мер требованиям государства, основанного на верховенстве права» в 1996 году предусматривают, что «лицо ни в коем случае не должно быть люстрировано без предоставления ей полной и надлежащей процессуальной защиты, в том числе права на представительство адвокатом (который предоставляется, если субъект не может позволить себе оплатить соответствующие услуги), на обжалование имеющихся доказательств против него, на доступ ко всем имеющимся обличительным и оправдательным доказательствам, приведения собственных доказательств, проведения открытого слушания дела по его запросу, а также на обжалование в независимом судебном органе» (п. «m»).

105. В части второй статьи 1 Закона «О очищении власти» признается, что люстрация должна основываться, в частности, на принципах презумпции невиновности и обеспечение права на защиту (часть вторая статьи 1). В Промежуточном заключении Венецианская комиссия обращает внимание на некоторые недостатки Закона, касающиеся процессуальных гарантий.

106. В ходе переговоров с представителями украинской власти и гражданского общества Венецианская комиссия узнала, что рассмотрение многих судебных дел приостановлено. Это препятствует эффективному выполнению закона, а потому это следует как можно скорее прекратить. Это показывает состояние верховенства права и защиты прав человека в Украине в негативном свете.

108. В своем Промежуточном заключении, принятом в декабре 2014 года, Венецианская комиссия отметила, что в целях соблюдения прав человека, верховенства права и демократии люстрация должна установить справедливый баланс между защитой демократического общества, с одной стороны, и защитой индивидуальных прав, с другой стороны. Комиссия также обратила внимание на некоторые недостатки Закона «Об очищении власти» 2014 года, относящихся к персональной сфере применения Закона (необходимость ограничить люстрацию важнейшими должностями в государстве и т.п.), элемента времени (два периода запрета и т.д.), управление процессом люстрации (децентрализованная процедура, отсутствие независимого органа и т.п.) и процессуальных гарантий (индивидуализированная ответственность, защита персональных данных лиц, подлежащих люстрации, возможность судебного обжалования и т.д.).

109. Украинская власти согласилась, что Закон требует доработки для того, чтобы соответствовать международным стандартам, и обратилась к Венецианской комиссии за помощью. В феврале-мая 2015 года состоялся широкий обмен мнениями между представителями украинской власти и Венецианской комиссией. Диалог был конструктивным и помог прояснить некоторые спорные моменты.

110. В апреле 2015 Венецианская комиссия получила от украинской власти ряд проектов изменений в Закон Украины «Об очищении власти» и других соответствующих законов, в частности, избирательного законодательства, в настоящее время находящихся на рассмотрении в парламенте. Венецианская комиссия одобряет некоторые улучшения, предложенные в законопроекте, такие как создание центрального органа исполнительной власти по вопросам люстрации или внесения изменений в Единый реестр. Однако Закон даже с изменениями все еще содержит некоторые недостатки.

111. Венецианская комиссия хотела бы обратить внимание на следующие основные моменты:

a) Защита нового демократического режима от элит предыдущего недемократического режима и борьба с коррупцией являются ценными и законными политическими целями. Однако их вряд ли можно достичь с помощью одних и тех же средств. Запрет занимать публичные должности в течение определенного (общего для всех) периода должен применяться к тем, кто относится к первой категории. Часть восьмую статьи 3 Закона Украины «Об очищении власти» следует переместить в Закон Украины «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» или же пересмотреть для обеспечения индивидуализации. Запрещая занимать публичные должности в связи с нарушениями, выявленными в финансовых данных, следует учитывать характер и степень этих нарушений. Запрет, примененный на основании Закона Украины «Об очищении власти», не должен быть несоразмерным санкции в форме лишения права занимать определенные должности, что может быть применено в соответствии с Уголовным кодексом.

b) Обычные судьи должны быть изъяты из части четвертой статьи 2 и подпадать исключительно под действие Закона Украины «О восстановлении доверия к судебной власти Украины».

c) Части одиннадцатая и двенадцатая статьи 2 следует исключить, поскольку они неуместны и вводят в заблуждение. Запрет занимать публичные должности не мешает отдельным лицам находиться в качестве кандидатов на занятие любой должности.

d) Именно украинская власть должна определяться относительно того, все должности, перечисленные в частях первой и второй статьи 3, играли видную роль в злоупотреблении властью режимом Януковича в 2010-2014 годах или во время событий Майдана на рубеже 2013-2014 годов. При этом она должна учитывать конкретную ситуацию в Украине, в то же время считая, что «если организация совершила серьезные нарушения прав человека, его член, сотрудник или уполномоченный считается таким, который привлекался к этим нарушениям, занимая высокую должность в этой организации» (п. «h» Руководящих принципов).

e) Части пятая и шестая статьи 3 должны уточнять, что соответствующее судебное решение должно относиться к самому деянию, за которое происходит дисквалификация.

f) Люстрацией следует управлять централизованно. Если поддерживается децентрализованная процедура, компетенция исполнительного органа должна быть усилена (или уточненная). Самое главное, что орган исполнительной власти должен служить как орган административного надзора, открытый для жалоб лиц, подлежащих люстрации. Административное разбирательство не должно быть заменой судебному разбирательству, которое должен проводиться как можно оперативнее.

112. Люстрация не должна заменить собой структурные реформы, направленные на укрепление верховенства права и борьбу с коррупцией, однако может дополнить их как крайняя мера самозащиты демократии в той степени, что она уважает европейские стандарты в области прав человека и верховенства права.

113. Венецианская комиссия готова оказать украинским властям дальнейшую помощь, если она обратится с соответствующей просьбой.»

Share on FacebookShare on Google+Tweet about this on TwitterEmail this to someone