Люстрація в Україні: експертний висновок

Експерти про порушення стандартів прав людини Законом України «Про очищення влади»

Процес люстрації сам по собі не створює загроз для належного рівня захисту прав та свобод людини і громадянина. Про це неодноразово говорила Рада Європи. Однак, виникає питання про співвідносність люстрації з основними правами людини та доцільність її використання у ситуаціях, коли наявні інші альтернативи.

При проведенні люстрації необхідним є збереження балансу між підтримкою демократії, суспільними інтересами та повагою до особистих прав кожної людини.

Хоча люстрацію часто вважають механізмом, необхідним для очищення суспільства, прискорення зміни еліт, захисту національних інтересів України, відсторонення від владних повноважень осіб, які своїми діями нівелювали засадничі принципи української державності тощо, постійно ігнорується те, що люстрація, на думку Ради Європи, ніколи не може бути проведена ідеально. Тобто для захисту демократії і прав людини обирається метод, який за своєю суттю не повністю відповідає тим же правовим та демократичним принципам, на захист яких він спрямований.

У випадку України, яка вже пройшла більше двох десятиріч розбудови незалежності та розвитку державності, дещо принизливо вважати себе «молодою демократією», правова систем якої просто не здатна належно реагувати на виклики, які існують. Більше того, люстрація помилково вважалася універсальним засобом захисту демократії та європейських цінностей; в даному контексті важливими є дві тези:

  • Люстрація не може самостійно забезпечити посилення демократії; вона повинна бути лише однією зі складових частин системного процесу, який включає також реформування судової системи та боротьбу з корупцією. Інакше люстрація перетворюється на інструмент усунення від влади політичних опонентів.
  • Люстрація повинна ґрунтуватися на визнаних світових стандартах та верховенстві права; інакше з механізму захисту демократії вона перетворюється на явище, яке ще більше розмиває демократичні засади в державі.

На жаль, обидві тези були тією чи іншою мірою проігноровані в рамках розгортання процесу люстрації в Україні, законодавчою основою якого стали Закони України «Про очищення влади» та «Про відновлення довіри до судової влади в Україні».


Люстрація з повагою до прав і свобод

Детальний аналіз українського законодавства демонструє, що лише внесення змін до цілого ряду положень може забезпечити проведення люстрації на рівні, який би гарантував належну повагу до прав і свобод людини. Слід виділити такі положення законодавства, які потребують змін чи доповнень:

1. Частина друга статті 1 Закону України «Про очищення влади» наводить перелік принципів, на яких ґрунтується люстрація:

Очищення влади (люстрація) … ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

Хоча сам перелік є системним та досить широким, відповідає європейським підходам, за своєю суттю він є декларативним і не знаходить відображення в інших статтях Закону. Необхідним є розкриття змісту кожного принципу, в іншому разі вони залишаються лише правовими деклараціями.

2. Одним з питань, що розглядаються Законом України «Про очищення влади», є відсторонення осіб, причетних до комуністичного режиму періоду СРСР. Зокрема, відповідно до частини четвертої статті 3 Закону:

Заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які:

1) були обрані і працювали на керівних посадах Комуністичної партії Радянського Союзу, Комуністичної партії України, Комуністичної партії іншої союзної республіки колишнього СРСР починаючи з посади секретаря районного комітету і вище;

2) були обрані і працювали на керівних посадах починаючи з посади секретаря ЦК ЛКСМУ і вище;

3) були штатними працівниками чи негласними агентами в КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік колишнього СРСР, Головному розвідувальному управлінні Міністерства оборони СРСР, закінчили вищі навчальні заклади КДБ СРСР (крім технічних спеціальностей).

Слід визнати, що на сьогодні немає сумнівів, що комуністичний режим був пов’язаний з серйозними порушеннями прав людини і загальною відсутністю свободи і демократії (що було прямо підтверджено в Резолюції 1481 (2006) Парламентської Асамблеї РЄ). Зокрема, пункт другий даної Резолюції визначає:

Усі без винятку тоталітарні комуністичні режими, які панували в Центральній та Східній Європі в минулому столітті та які ще й досі залишаються при владі в деяких країнах світу, характеризуються численними порушеннями прав людини. Порушення мали різний характер залежно від культури, країни та історичного періоду. Це були індивідуальні та масові вбивства і страти, смерть у концентраційних таборах, голодомори, депортації, катування, примусова праця та інші форми масового фізичного терору, переслідування з етнічних або релігійних мотивів, порушення свободи совісті, думки й вираження поглядів, порушення свободи преси, а також відсутність політичного плюралізму.

В той же час, зазначені норми українського люстраційного закону можна вважати спізнілими. Керівні принципи Парламентської Асамблеї Ради Європи застосовують загальне припущення, що люстраційні заходи мають бути завершені в усіх колишніх комуністичних державах не пізніше 31 грудня 1999 року. Це пов’язано із загрозою, що становлять колишні режими.

Як зазначала Венеціанська комісія у своєму консультативному висновку щодо Албанії, дії у далекому минулому зазвичай не є переконливим доказом нинішнього або навіть майбутнього ставлення особи до демократичних принципів. Відповідний підхід підтверджений і практикою Європейського Суду з прав людини. Саме тому, Україні необхідно навести переконливі аргументи, чому дане питання підіймається лише зараз; при цьому можливість такого належного обґрунтування є сумнівною. Тобто після стількох років від дня проголошення незалежності можливість правомірної люстрації осіб, пов’язаних з комуністичним режимом, без одночасного порушення прав і свобод людини є малоймовірною.

3. Питання люстрації осіб, причетних до періоду президентства Віктора Януковича, (чого стосується більшість положень Закону) є дещо сумнівними.

Зокрема, у своєму проміжному висновку Венеціанська комісія відзначила, що широкомасштабні заходи люстрації щодо цього конкретного періоду означатимуть те, що Україна ставить під сумнів фактичне функціонування власної правової та нормативно-правової бази як демократичної держави, заснованої на принципі верховенства права.

Щоб уникнути даного явища, необхідним є збалансоване поєднання люстрації та ряду інших заходів (зокрема, боротьби з корупцією та притягнення відповідних осіб до відповідальності). При цьому люстрація не може замінити чи бути частиною цих заходів, як це передбачено в чинному Законі (стаття 4, зокрема, частина десята):

При постановленні вироків у справах та щодо осіб, передбачених частинами п’ятою – сьомою цієї статті, суди призначають заборону, передбачену частиною четвертою статті 1 цього Закону, як основне або додаткове покарання відповідно до положень Кримінального кодексу України. У разі призначення заборони, передбаченої частиною четвертою статті 1 цього Закону, як додаткового покарання строк такої заборони становить п’ять років.

Важливо підкреслити, що люстрація відповідно до європейських стандартів не є покаранням за своєю суттю. Відповідно до Висновку Венеціанської комісії, люстрація у своєму класичному розумінні взагалі не стосується заходів, направлених на боротьбу з корупцією.

Всі європейські стандарти підкреслюють, що необхідно розмежовувати різні функції і цілі люстрації, з одного боку, а саме захист нової демократії, та кримінального права з іншого боку, тобто покарання осіб, вину яких доведено. Порушення даного принципу закладено навіть в загальній концепції Закону України «Про очищення влади». При цьому не можна не погодитись з Венеціанською комісією, яка у своєму висновку визначає, що «люстрація, з одного боку, та антикорупційні заходи, з іншого, хоч і є правомірними, проте не ідентичні за характером. Вони також не є суб’єктами однакових міжнародних правових стандартів, а для боротьби з ними потрібні різні заходи».

4. Відповідно до частин третьої та четвертої статті 1 Закону України «Про очищення влади» встановлюється заборона особам займати певні посади впродовж 5 та 10 років:

3. Протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.

4. Особи, зазначені у частинах третій, п’ятій – сьомій статті 3 цього Закону, не можуть обіймати посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), протягом п’яти років з дня набрання чинності відповідним рішенням суду.

Даний проміжок часу можна вважати занадто тривалим, оскільки Керівні принципи з люстрації передбачають, що «заборона обіймати посаду на основі люстрації не повинна бути більшою, ніж п’ять років, через те, що здатність до позитивних змін у ставленні і звичках особи не повинна недооцінюватися…».

Крім того, згадані положення закону порушують принцип індивідуального підходу (адже до всіх осіб уніфіковано застосовується один і той самий проміжок часу), а також необхідність поступового зменшення строку, на який застосовується люстрація. Більше того, в той час як 10-річний період триває «протягом десяти років після набрання чинності цього закону» (частина третя), тобто до жовтня 2024 року, 5-річний період триває «протягом п’яти років після набрання чинності відповідного рішення суду» (частина четверта). Через те, що немає і навряд чи може бути встановлений крайній термін для завершення відповідних судових процедур, процес люстрації є потенційно необмеженим в часі, що порушує права людини і сам сенс люстрації, яка має лише захистити демократію в процесі становлення.

Європейський суд з прав людини у справі Жданока визначив, що національні органи влади «повинні постійно контролювати встановлене законом обмеження з метою його найшвидшого закінчення». Український закон навпаки створює ситуацію, за якої люстрація може тривати постійно, що є неприпустимим.

5. Стаття 2 Закону України «Про очищення влади» визначає перелік посад, щодо яких здійснюються заходи з люстрації.

Відповідно до Керівних принципів, люстрація повинна обмежуватися посадами, щодо яких є всі підстави вважати, що особи, які їх обіймають, будуть становити значну небезпеку для прав людини і демократії. Очевидно, що перелік статті 2, який включає і адміністративні, і політичні посади, є занадто широким.

6. Стаття 3 Закону, яка визначає критерії для люстрації, створює потенційну загрозу для порушення прав людини з трьох причин.

Перш за все, окремі її положення не відповідають принципу правової визначеності.

По-друге, ряд положень підміняють індивідуальний підхід колективною відповідальністю (тобто сам факт перебування на певній посаді вважається достатнім, щоб довести провину особи). Крім того, Відповідно до Керівних принципів, люстрація має бути спрямована тільки проти осіб, які відіграли важливу роль у вчиненні серйозних порушень прав людини або які обіймали керівну посаду в організації, відповідальній за серйозні порушення прав людини; ніхто не може бути предметом люстрації виключно через особисті думки і переконання; свідомі співробітники можуть бути люстровані, тільки якщо їхні дії насправді нанесли шкоду іншим, і вони знали або повинні були знати про це.

Аналіз статті 3 доводить, що люстрованими будуть і особи, дії яких могли не нанести жодної (або суттєвої) шкоди демократії та правам людини. При цьому особи, які підпадають під люстрацію, не мають можливості довести, що, незважаючи на посаду, яку вони обіймали, вони не брали участь в будь-яких порушеннях прав людини і не вживали або не підтримували антидемократичні заходи.

7. Окремим питанням щодо змісту статті 3 є той факт, що положення щодо суддів дублюються або мають спільний предмет регулювання порівняно з Законом України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні».

На думку Венеціанської комісії, такий підхід є неприйнятним. Реформа судової система є значно складнішим процесом, і вирішувати її інструментами люстрації неможливо. Це суперечить і статті 61 Конституції, яка передбачає:

Ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення. Юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

При цьому через регулювання процесу люстрації суддів двома законами, співвідношення між якими не встановлене, на сьогодні можливим є застосування до особи процедури люстрації за одне діяння проте з різних юридичних підстав.

8. Стаття 5 Закону України «Про очищення влади» передбачає, що «органом, уповноваженим на забезпечення проведення перевірки, передбаченої цим Законом, є Міністерство юстиції України».

Таким чином, це положення порушує принцип незалежності, відповідно до якого державою має створюватись окремий рівновіддалений від всіх гілок влади орган, відповідальний за люстрацію. Наприклад, у Керівних принципах 1996 року зазначено, що «люстрація повинна поводитися спеціально створеною незалежною комісією, до складу якої мають увійти видатні громадяни, яких пропонує глава держави і затверджує парламент».

9. Положення українського закону передбачають можливість оскарження люстрації в судовому порядку.

Проте Законом прямо не передбачені а) процедурні гарантії, б) належне ведення публічного реєстру, в) призупинення адміністративної процедури на час судового розгляду. Відповідно, цим порушується цілий ряд прав людини: від права на справедливий суд до права на захист власної гідності.

Зокрема, статтею 55 Конституції України встановлено, що «права і свободи людини і громадянина захищаються судом». Відповідно до статті 32 Конституції «кожному гарантується судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім’ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поширенням такої недостовірної інформації». Крім того, стаття 28 Конституції передбачає, що «кожен має право на повагу до його гідності».

10. Дискусійними є нещодавні зміни до Закону щодо можливості незастосування до ряду осіб люстрації за рішенням Президента (у сфері оборони) Зокрема частина восьма статті 1 передбачає:

Заборона, передбачена частиною третьою або четвертою цієї статті, не застосовується до осіб вищого офіцерського складу, які обіймали або обіймають посади в Міністерстві оборони України, Збройних Силах України, Державній прикордонній службі України, Національній гвардії України та інших утворених відповідно до законів військових формуваннях, якщо це обумовлено необхідністю забезпечення обороноздатності держави та за умови задоволення відповідного клопотання у порядку, визначеному цим Законом.

Міністр оборони України, Голова Державної прикордонної служби України, командувач Національної гвардії України, керівники інших військових формувань мають право вносити за погодженням з Комітетом Верховної Ради України з питань національної безпеки і оборони мотивоване клопотання до Президента України щодо незастосування до осіб, зазначених в абзаці першому цієї частини, заборони обіймати посади, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації).

Клопотання, передбачене абзацом другим цієї частини, може також бути внесене стосовно осіб вищого офіцерського складу, які були звільнені з займаних посад в Міністерстві оборони України, Збройних Силах України, Державній прикордонній службі України, Національній гвардії України та інших утворених відповідно до законів військових формуваннях, щодо яких було застосовано заборони, визначені частинами третьою або четвертою цієї статті.

За результатами розгляду відповідного клопотання Президент України приймає рішення. У разі задоволення відповідного клопотання особа вважається такою, щодо якої не застосовано заборони, визначені частиною третьою або четвертою цієї статті.

Виникає питання, чому інші, не менш важливі сфери суспільного життя не мають аналогічних виключень. Тобто дане положення може бути визначене як дискримінаційне, що суперечить статті 23 Конституції, яка передбачає, що «громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом», а також статті 21 Конституції, відповідно до якої «усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах».

Хоча розширене застосування вищезгаданого положення могло б мати місце. Наприклад, в Польщі партійний підхід до люстрації пом’якшувався існуванням процедури «публічного каяття». Очевидною є недопустимість такого підходу до людей, які вчинили реальні злочини.

Проте якщо певним чином вводити люстрацію щодо тих осіб, які були «мовчазними співучасниками режиму», позитив все ж є: зменшення рівня суспільного протистояння та можливість певною мірою зберегти кадровий склад. На жаль, Україна даний підхід не врахувала, і найбільше від люстрації страждають пересічні працівники тих чи інших державних органів.

11. Пункт другий Перехідних та прикінцевих положень Закону встановлює додаткову підставу припинення трудового договору.

Ця підстава – звільнення керівника самостійного структурного підрозділу на підставі люстрації у зв’язку із самим фактом зайняття ним посади, передбаченої пунктами 7, 8, 9 частини першої, пунктом 4 частини другої статті 3 Закону:

Встановити, що впродовж десяти днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині третій статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною першою статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: 1) звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів; 2) інформує Міністерство юстиції України про їх звільнення з посад та надає відповідні відомості про застосування до таких осіб заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 цього Закону, для їх оприлюднення на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України та внесення до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України “Про очищення влади”, у порядку та строки, визначені цим Законом.

Разом із вищезгаданою відсутністю індивідуального підходу та штучним розширенням критеріїв застосування люстрації дані положення можуть порушувати право на працю, гарантоване Конституцією, а також встановлювати протиправну дискримінацію.

Припинення публічної служби шляхом звільнення є видом юридичної відповідальності, тому зазначені положення Закону вкотре змішують поняття люстрації та можливість притягнення до відповідальності осіб, вина яких встановлена. До того ж, зважаючи на вище доведену «спізнілість» ряду положень Закону, такі норми Прикінцевих і перехідних положень порушують статтю 22 Конституції України, яка не дозволяє звужувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод людини новими законами («При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод»). Крім того, дані положення можна вважати таким, що суперечать статтям 38 («Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування.») та 43 («Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності…») Конституції.


Ігнорування практики Європейського суду з прав людини

Окремо слід відзначити невідповідність ряду положень Закону України «Про очищення влади» практиці ЄСПЛ.

Слід відзначити, що ігнорування практики ЄСПЛ може призвести не лише до чисельних позовів проти України, але і ставить питання про те, чи є сам процес очищення влади в Україні правомірним. Крім того, відповідно до Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» національні суди застосовують при розгляді справ Європейську Конвенцію 1950 року та практику Суду (яка визначається як практика Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини) як джерело права.

При цьому до такої практики ЄСПЛ відносяться рішення незалежно від того, чи винесені вони щодо України. Тобто, невідповідність положень Закону України «Про очищення влади» вищезгаданій практиці, яка буде застосована судами як джерело права, закладає підстави для оскарження даних положень.

Серед рішень ЄСПЛ, які не враховує Закон України «Про очищення влади», можна визначити наступні:

  1. Matyjek versus Poland.

Суд встановив порушення статті 6 Конвенції, мотивуючи це тим, що держава, яка бажає приймати люстраційні закони, повинна забезпечити дотримання прав людини в ході люстрації. Було встановлено, що особа повинна отримувати повний доступ до інформації та мати широкі процесуальні права в ході перевірки (наприклад, можливість робити нотатки, записи тощо). Деталізація процесуальних прав та доступ до відповідної інформації наразі належно не прописані в законодавстві України.

  1. Mościcki v. Poland.

Підтверджено право на доступ до всієї інформації особи, щодо якої така інформація зібрана, а також необхідність посилання судами на конкретні та відкриті докази. Характер доказів для застосування люстрації (і загалом необхідність таких доказів) наразі не прописаний в законодавстві України, що ставить під сумнів справедливість люстрації та існування презумпції невинуватості.

  1. Adamsons v. Latvia.

Встановлено 4 вимоги до люстрації: люстрації має включати елементи відкритості, доступності, зрозумілості; люстрація не має бути спрямована лише на покарання, вона не має жодного відношення до кримінального переслідування; люстрація має проводитись на індивідуалізованих засадах; люстраційні заходи є тимчасовими, їхнє застосування має зменшуватись з часом.

Наразі не всі критерії для застосування люстрації є зрозумілими (наприклад, чому за часовий критерій в частині першій статті 3 Закону України «Про очищення влади» обраний саме 1 рік: тобто чому люстрація застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року відповідну посаду (посади). Крім того люстрація не проводиться на індивідуальних засадах; законодавство також не передбачає поступового скорочення строку заборони відповідним особам займати владні посади.

  1. Sidabras and Džiautas v. Lithuania.

Було встановлено, що протиправним є обмеження зайняття посад у приватному секторі. KGB Act був визнаний спізнілим, оскільки пройшло вже близько 10 років з моменту проголошення незалежності.

З тих же причин можна вважати спізнілими норми українського законодавства щодо КДБ чи структур комуністичної партії (аргументом на користь може бути той факт, що до цього Україна через характер владних еліт не мала можливості ухвалення відповідних норм – проте в будь-якому разі це питання є спірним і потребує обґрунтування України).

  1. Ždanoka v. Latvia.

Встановлено необхідність індивідуального підходу, недоцільність «спізнілих норм», обов’язок парламенту постійно переглядати закони, щоб вони відповідали суспільним змінам.

Відповідно, чинне законодавство України майже повністю не враховує даного рішення.

Таким чином, лише на прикладі вищезгаданих рішень можна зробити висновок про те, що чинне люстраційне законодавство України порушує права та свободи людини. І мова в даній ситуації не йде про так зване м’яке право, консультативні рішення міжнародних організацій чи відповідність європейським цінностям. Очевидним є порушення Україною власних правових зобов’язань як члена Ради Європи.


Процедура ухвалення люстраційного законодавства

Процедура, за якої відбувалось ухвалення Верховною Радою відповідного законодавства, мала ряд порушень.

Зокрема, Венеціанська комісія у своєму Проміжному висновку відзначала, що ухвалення Закону України «Про очищення влади» проходило у своєрідних умовах: перше і друге читання відбулося з місячним інтервалом, з більше ніж 400 поданими поправками, текст законопроекту та пропоновані до нього поправки не були оперативно надані депутатам протягом останнього голосування, а саме голосування проходило під тиском протестуючих, які блокували будівлю Верховної Ради.

Сам текст закону був оприлюднений тільки після того, як був підписаний спікером за кілька днів після його ухвалення. Венеціанська комісія підкреслила, що такі процесуальні порушення не відповідають принципам верховенства права. Вони негативно впливають на його легітимність, що особливо проблематично для закону, спрямованого на відновлення довіри до органів державної влади та забезпечення відкритого та прозорого здійснення влади. Тому Комісія закликала український парламент не повторювати подібні порушення у майбутньому.

Тож найбільш очевидними процедурними порушеннями (не беручи до уваги політичні аспекти тиску на парламент) були:

  • голосування за законопроект, остаточний текст якого був невідомий для депутатів;
  • сумнівність належного розгляду всіх правок профільним Комітетом;
  • голосування за законопроект «не з першої спроби», шляхом повернення до розгляду (яке хоча є типовим для чинного складу парламенту, не відповідає Регламенту).

Зокрема, 16 вересня 2014 року коли ВРУ вдруге за день не підтримала ухвалення законопроекту у другому читанні і в цілому, депутати також не проголосували за повернення до розгляду проекту Закону про очищення влади (№4359а) о 17:46. Тобто рішення про повернення було відхилене, але при цьому дане питання (щодо повернення до голосування) вже о 17:56 було винесено на голосування знову і підтримане.

Крім того, негативні голосування за даний законопроект за основу і в цілому не були «сигнальними», а отже законопроект мав вважатися відхиленим відповідно до статті 107 Регламенту ВР:

Законопроект вважається відхиленим, якщо запропоновані рішення на його підтримку не отримали необхідної кількості голосів народних депутатів. Таке відхилення законопроекту заноситься до протоколу пленарного засідання Верховної Ради. Відхилений Верховною Радою законопроект або законопроект, що повторює його за суттю, не може бути внесений на поточній та наступній за нею позачерговій сесіях Верховної Ради відповідного скликання. Відхилений законопроект знімається з розгляду із відповідним зазначенням про це в базі даних законопроектів електронної комп’ютерної мережі веб-сайту Верховної Ради.

Крім того, з самого початку була порушена стаття 117 Регламенту, яка передбачає:

…законопроект, підготовлений до другого чи повторного другого читання, висновок головного комітету та інші супровідні документи до нього надаються народним депутатам не пізніш як за десять днів до дня розгляду цього законопроекту на пленарному засіданні Верховної Ради.

Було встановлено, що депутати не були ознайомлені з остаточним текстом законопроекту, а його остаточний зміст Апарат ВРУ встановлював ще декілька днів.

Проте на сьогодні складно встановити персональну відповідальність тих чи інших осіб, оскільки багато рішень приймалося колективно чи під тиском громадськості; крім того порушення Регламенту не змусили Президента не підписати відповідний законопроект, тобто ці порушення були своєрідно узаконені. Проте факт процесуальних порушень може вважатися підставою для оспорювання юридичної сили Закону України «Про очищення влади».


Законопроекти, зареєстровані у ВРУ, що стосуються даного Закону

Законопроект

Коментар

Проект Закону про зупинення дії Закону України “Про очищення влади”

1515 від 19.12.2014

Пропонується зупинити дію Закону України «Про очищення влади» № 1682-VII з метою запобігання порушення прав, свобод та інтересів громадян України, на яких може несправедливо розповсюджувати свою дію Закон України «Про очищення влади». Законопроект можна вважати доцільним.
Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про очищення влади” та інших законодавчих актів України

2040 від 05.02.2015

Проект за своєю суттю не вносить зміни, а пропонує повністю нову редакцію закону. При цьому очевидною є його заполітизованість та спрямованість на продовження використання інструменту люстрації у невластивих для нього цілях замість відмови від даного інструменту. . Фактично, його критерії взагалі не відповідають жодним стандартам.
Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо пенсійного забезпечення осіб, звільнених у порядку визначеному Законом України “Про очищення влади”)

2063 від 06.02.2015

Проект відкликано (29.05.2015)

Мета і завдання законопроекту – позбавлення спеціального пенсійного забезпечення осіб, які вчиняли протиправні дії у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року щодо громадян України і про призначення цим особам пенсії у загальному порядку відповідно до Закону України “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування”.

Фактично, законопроект не вирішує наявних проблем і лише погіршує соціальний захист люстрованих осіб. Запропоновані зміни мали б сенс, якби люстрація відбувалась на індивідуальних засадах і лише щодо найвищих посадових осіб.

Проект Закону про внесення зміни до статті 364 Кримінального кодексу України щодо відповідальності за зловживання владою або службовим становищем при виконанні Закону України “Про очищення влади”

2314 від 04.03.2015

Проект спрямований на посилення відповідальності за зловживання владою або службовим становищем при виконанні Закону України «Про очищення влади».

Сама ідея законопроекту позитивна, проте він ігнорує необхідність встановлення посиленої відповідальності за неправомірне застосування люстрації проти особи з певною особистою метою; тобто законопроект є достатньо одностороннім.

Проект Закону про внесення змін до статті 5 Закону України “Про очищення влади” (щодо висвітлення інформації) Проект відкликано (23.04.2015)
Проект Закону про внесення змін до законів України “Про очищення влади”, “Про вищу освіту” щодо визнання голосування за “диктаторські закони” 16 січня 2014 року критерієм здійснення очищення влади (люстрації) та недопущення обрання на посади керівників вищих навчальних закладів осіб, що голосували за “диктаторські закони” 16 січня 2014 року

2505 від 01.04.2015

Основною метою законопроекту є визнання голосування за «диктаторські закони» 16 січня 2014 року критерієм здійснення очищення влади (люстрації) та недопущення на посади керівників вищих навчальних закладів осіб, що голосували за «диктаторські закони» 16 січня 2014 року.

Проект скоріше є локальним, не вирішує системних проблем і лише погіршує ситуацію з використанням люстрації як механізму покарання.

Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань очищення влади

2695 від 21.04.2015

Метою законопроекту є врахування проміжного висновку № 788/2014 Європейської комісії «За демократію через право».

Проект з одного боку вирішує ряд наявних проблем (наприклад, передбачає створення незалежного органу), а з іншого боку створює нові порушення – зокрема, передбачає люстрацію щодо виборних посад (що суперечить Керівним принципам).

Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення механізму очищення влади

2695-1 від 05.05.2015

Метою законопроекту є врахування проміжного висновку № 788/2014 Європейської комісії «За демократію через право».

Проект з одного боку вирішує ряд наявних проблем (наприклад, передбачає створення незалежного органу), а з іншого боку створює нові порушення – зокрема, люстрацію щодо виборних посад (що суперечить Керівним принципам).

Проект Закону про внесення змін до Закону України “Про очищення влади” (щодо претендентів на виборні посади)

2695-2 від 07.05.2015

Проект передбачає проведення люстрації щодо виборних посад (що суперечить Керівним принципам).
Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань очищення влади

2695-3 від 07.05.2015

Законопроект частково враховує проміжний висновок № 788/2014 Європейської комісії «За демократію через право» (зокрема, передбачає створення незалежного органу), проте одночасно посилює норми, що стосуються відповідальності та кількості осіб, які підпадають під люстрацію, «для унеможливлення ухилення від люстрації». Зокрема, мова йде і про посилення люстраційних положень щодо представників комуністичного режиму.

Тобто законопроектом наявні прогалини з захистом прав людини не вирішуються.

Проект Закону про внесення зміни до статті 1 Закону України “Про очищення влади” (щодо удосконалення механізму проведення люстрації осіб офіцерського складу, які обіймали або обіймають посади в утворених відповідно до законів військових формуваннях)

3023 від 03.09.2015

Законопроект розроблений з метою збереження кадрового потенціалу, необхідного для забезпечення обороноздатності держави шляхом незастосування заборони, передбаченої частинами третьою або четвертою статті 1 Закону України «Про очищення влади»,  до осіб як вищого так і старшого офіцерського складу, які обіймають (обіймали)  посади в органах внутрішніх справ, Службі безпеки України, Міністерстві оборони України, Збройних Силах України та інших утворених відповідно до законів військових формуваннях.

Проект є актуальним для пом’якшення люстрації хоча б для певної категорії осіб, проте системних проблем з порушенням прав людини не вирішує.

Проект Закону про внесення змін до статті 9 Закону України “Про місцеві вибори” щодо заборони бути обраною особі, яка підпадає під очищення влади (люстрацію)

3271 від 08.10.2015

Проект Закону передбачає поширення дії положення щодо критеріїв здійснення очищення влади (люстрації) згідно Закону України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року  № 1682-VII на осіб, які під час виборчого процесу місцевих виборів в Україні висуваються як кандидати у депутати місцевих рад, кандидати на посаду сільського, селищного, міського голови, старости.

Фактично мова йде про поширення дії люстрації на виборні посади, що суперечить Керівним принципам.


Політологічний аналіз люстрації: виклики та можливі правові рішення

В преамбулі Закону України «Про очищення влади» декларується, що він спрямований на утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні.

При цьому люстрація відповідно до статті 1 здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на протиправне порушення прав і свобод людини. Сам факт недопущення до влади осіб, які своїми діями сприяли порушенню прав і свобод людини є позитивним з двох причин:

  • це своєрідна моральна сатисфакція особам, які постраждали від протиправних дій представників влади;
  • це гарантія неповторення системних порушень прав людини в майбутньому.

Проте не може бути ані моральною сатисфакцією, ані гарантією неповторення порушень явище, яке своєю сутністю та засадами саме нівелює гарантії непорушності прав людини. На прикладі інших держав можна стверджувати, що локальні порушення прав людини в ході люстрації майже неминучі. Більше того, чинне законодавство України одразу заклало в основу так званого очищення влади ряд сумнівних норм, що лише дискредитує люстрацію в Україні та будь-які її майбутні результати.

Окремо можна виділити такі потенційні проблеми:

1) Люстрація може поглибити існуючий розкол українського суспільства.

Її мета може свідомо перекручуватись, щоб нав’язати ряду регіонів (або соціальних груп) тезу про переможених і переможців, а сам процес може розглядатись як зведення політичних рахунків з опонентами.

Вирішенням даної проблеми може бути застосування люстрації на індивідуальних справедливих засадах та на основі чітких критеріїв.

2) Люстрація повинна бути проведена на найбільш досконалому рівні – це означає, що процес буде коштовним.

Створення незалежної структури люстраційних органів, глибинні та ґрунтовні перевірки, створення та підтримка функціонування відкритих баз даних потребують значних коштів. Більш того, європейські стандарти вимагають певних соціальних гарантій для люстрованих осіб (окрім вищих посадових осіб), що буде мати додаткове навантаження на бюджет.

На сьогодні Україна фактично нівелювала цю економічну складову люстрації – тим самим, скоротивши бюджетні витрати, чинне законодавство також заклало підґрунтя для порушення прав людини. Навряд права та свободи людини можуть розглядатися як вдала стаття бюджетної економії.

Рішенням може бути зменшення масштабів люстрації (спектру критеріїв та переліку посад) з одночасним підвищенням її якості.

3) Україна не готова до наслідків.

У Чехії під дію одного з законів потрапило 140 тис. осіб. Сумнівно, чи готова Україна до таких масштабів люстрації, хоча за орієнтовними оцінками чинне законодавство стосується понад мільйону громадян (за даними колишнього Генпрокурора Віталія Яреми).

Рішенням даної проблеми є скорочення критеріїв застосування люстрації.

4) Конституційні суди держав давали різну оцінку люстрації.

В Угорщині були визнані неконституційними ряд законів (через «спрямованість на помсту»), проте декларувалась необхідність оголошувати та оприлюднювати особисту інформацію про публічних осіб (оприлюднення стало своєрідною санкцією).

В Польщі неконституційними були визнані зміни 2007 року до люстраційного законодавства, спрямовані на розширення кола осіб, на яких поширювалась люстрація (напр., на бізнесменів, журналістів). Судових процесів не можна уникнути, адже люстрація, будучи інструментом захисту «молодої демократі», не повністю співвідносна з деякими принципами права та правами людини.

Підтвердженням є нинішній процес в Конституційному Суді України. При цьому програшними для суспільства будуть будь-які результати даного розгляду:

  • позитивна оцінка законодавства не сприятиме внесенню необхідних змін і суперечитиме правовій логіці, адже ряд недоліків очевидні;
  • негативна оцінка законодавства щодо люстрації зустріне несприйняття частиною суспільства, якій штучно біла нав’язана теза про без альтернативність люстрації – а, отже, спричинить радикалізацію суспільних настроїв. При цьому даний судовий процес уже розглядається як політичний, зокрема, і через відкриті проти народних депутатів, які захищають конституційність законів, кримінальні справи щодо тиску на суд.

Рішенням даної проблеми є прозорий та швидкий процес реформування люстраційного законодавства, а також налагодження процесів відновлення справедливості іншими інструментами – зокрема, інструментами кримінального права.


Загалом, оптимальний підхід до люстрації спирається на 3 засади:

  • спрямованість на найвищі посади та обмежене коло осіб;
  • впровадження на індивідуальній основі з врахуванням презумпції невинуватості;
  • проведення незалежним спеціальним органом.

Всі інші завдання, які помилково були поставлені перед процесом люстрації (боротьба з корупцією; притягнення до відповідальності осіб, винних у кримінальних злочинах; очищення судової системи) мають бути вирішені за допомогою проведення інших системних реформ та ефективної діяльності правоохоронних органів.

Загалом, дуже влучною є теза, висловлена в Остаточному висновку Венеціанської комісії:

Люстрація не повинна замінити собою структурні реформи, спрямовані на зміцнення верховенства права та боротьбу з корупцією, однак може доповнити їх як надзвичайний захід самозахисту демократії у тій мірі, в якій вона поважає європейські стандарти в галузі прав людини та верховенства права.


Проте в Україні в ході запровадження люстрації та популяризації даного явища в суспільній свідомості не було вирішене дуже важливе питання: чи була люстрація як «надзвичайний захист» необхідною?

Чи не досягла Україна за роки незалежності такого рівня розвитку правової системи, коли для покарання осіб, справді винних у протиправних діях, необхідно застосовувати інші, складніші інститути.

З моменту ухвалення українського законодавства про люстрацію та встановлення його невідповідності європейським принципам пройшло багато часу, і ніхто з політиків, які вважають люстрацію єдино можливою відповіддю на суспільні виклики, не запропонував якісну нову редакцію закону.

Цей факт ще більше дискредитує процес люстрації в Україні, і все більш очевидною стає проста теза: не можна захищати права людини та верховенство права в рамках «молодої демократії» методом, який сам створює загрози і для верховенства права, і для прав людини.

Share on FacebookShare on Google+Tweet about this on TwitterEmail this to someone