Висновок Головного науково-експертного управління Апарату ВРУ щодо законопроекту №5113

ВИСНОВОК

Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України
на проект Закону України “Про запобігання корупції”

 

З метою створення “нової ефективної системи запобігання корупції на основі міжнародних стандартів, що сприятиме зниженню рівня корупції в державі” у законопроекті пропонується визначити правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень шляхом прийняття окремого закону. Для узгодження положень проекту з чинними законодавчими актами пропонується внести низку змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП), Кримінального кодексу України (далі – КК), Кримінального процесуального кодексу України (далі – КПК), Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАСУ) та інших законодавчих актів України.

Головне науково-експертне управління, розглянувши поданий проект, вважає за необхідне висловити наступні зауваження та пропозиції до його положень.

 

Загальні зауваження

  1. Звертаємо увагу, що назва законопроекту не зовсім відповідає його змісту. Виходячи з назви проекту може скластись враження, що в проекті не регулюються питання протидії корупції та боротьби з нею, хоча насправді у проекті відображені усі питання протидії та боротьби з корупцією, які регулюються чинним Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції»
  2. Реалізація положень даного законопроекту збільшить видаткову частину державного бюджету в частині коштів на створення та утримання Національної Комісії з питань запобігання корупції та її територіальних органів. З огляду на це відповідно до вимог ч. 3 ст. 91 Регламенту Верховної Ради України та ст. 27 Бюджетного кодексу України до проекту мало бути додане фінансово-економічне обґрунтування. Але у доданих до проекту супровідних документах таке обґрунтування відсутнє. Адже навряд чи можна визнати належним фінансовим обґрунтуванням повідомлення у Пояснювальній записці до проекту про те, що “впровадження передбачених проектом Закону механізмів є умовами надання Україні допомоги в рамках Угоди про фінансування контракту на проведення заходів з державної розбудови між Урядом України та Європейською Комісією, а відтак реалізація запропонованих проектом Закону механізмів має здійснюватися за рахунок зазначеної допомоги“.

Крім того, неприйнятною є пропозиція законопроекту щодо  можливості додаткового фінансування Національної Комісії з питань запобігання корупції за рахунок допомоги в межах проектів міжнародної технічної допомоги (ст. 18 проекту), оскільки відповідно до вимог ст. 2 Закону України “Про джерела фінансування органів державної влади” органи державної влади здійснюють свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування в межах, передбачених Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік.

До Розділу І “Загальні положення”

  1. 1. Викликають зауваження деякі визначення термінів, які пропонується використовувати для розуміння законопроекту. Зокрема, необхідно звернути увагу, що у ст. 1 проекту дається визначення трьом різновидам конфлікту інтересів: “потенційний конфлікт інтересів” – наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання вказаних повноважень; “реальний конфлікт інтересів” – суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об’єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання вказаних повноважень; “уявний конфлікт інтересів” – ситуація, за якої складається враження впливу чи можливості впливу приватних інтересів особи на об’єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або вчинення чи невчинення дій під час виконання службових чи представницьких повноважень.

Вважаємо, що такий розподіл конфлікту інтересів на види є надмірно складним та невиправданим з практичної точки зору. Найбільшою мірою не відповідає вимозі юридичної визначеності (за якою право має бути сформульованим з належної чіткістю), виокремлення і визначення “уявного” конфлікту інтересів. Крім того, не відповідає цьому принципу й ст. 30 проекту, яка містить перелік заходів із врегулювання конфлікту інтересів. При цьому не є зрозумілим, чи можуть ці заходи бути застосовані при будь-якому із названих у проекті видів конфлікту інтересів.

Корупційним правопорушенням за проектом є “діяння, що містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у ч. 1 ст. 3 цього Закону, за яке законом установлено кримінальну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність” (абз. 5 ч. 1 ст. 1)? Однак за чинним законодавством до корупційних правопорушень належать також діяння, які порушують встановлені вимоги та обмеження, та за вчинення яких передбачена адміністративна відповідальність (Глава 13-А як у чинному  КУпАП, так і в редакції проекту). У зв’язку з цим незрозуміло, про які адміністративні правопорушення йдеться у статтях 13 та 21 проекту. Крім того, проектом пропонується низка змін до КУпАП, зокрема його доповнення статтею 188-44.

Викликає певні зауваження й визначення подарунку як “грошових коштів або іншого майна, переваг, пільг, послуг, нематеріальних активів, які надають/одержують безоплатно або за ціною нижчою мінімальної ринкової ” (абз. 9 ч. 1 ст. 1 проекту). Адже подарунок тому й є подарунком, що не може бути одержаний “оплатно”. Крім того, подарунок є різновидом неправомірної вигоди, а тому визначення даного терміну повинно узгоджуватись з визначенням “неправомірної вигоди” (абз. 7 ч. 1 ст. 1 проекту).

  1. 2. Пропозиція щодо віднесення органів прокуратури до спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції (абз. 13 ч. 1 ст. 1) не узгоджується з приписами ст. 121 Конституції України, а також ст. 5 Закону України “Про прокуратуру”, відповідно до яких протидія корупції не є єдиним завданням прокуратури. Тому у проекті доцільніше було б вести мову про спеціальні підрозділи прокуратури.
  2. 3. Юридично необґрунтованою і невиправданою, на наш погляд, є також пропозиція законопроекту стосовно визнання суб’єктами, на яких поширюватиметься дія Закону, “осіб, які не є службовими особами, але виконують роботу та перебувають з підприємствами, установами, організаціями у трудових відносинах” (п. 3 ч. 1 ст. 3). Адже тлумачення даного положення дозволяє дійти до висновку, що такими суб’єктами стануть всі особи, які укладають трудовий договір або контракт чи одноразовий цивільно-правовий договір (наприклад, на надання послуг підприємству, установі або організації), що є неприйнятним.

До Розділу ІІ “Національна комісія з питань запобігання корупції” проекту

  1. Відповідно до приписів законопроекту в Україні має бути створено новий центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом, який буде забезпечувати формування та реалізацію державної антикорупційної політики – Національну комісію з питань запобігання корупції (далі – Національна Комісія) (ст. 4 проекту).

Слід взяти до уваги, що за загальним правилом (винятки з якого прямо передбачені Конституцією України або випливають із неї), завданням законів України є регулювання суспільних відносин у відповідних сферах шляхом встановлення норм права, а не утворення тих чи інших органів виконавчої влади.

Конституція України відносить спрямування і координацію роботи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, їх утворення, реорганізацію та ліквідацію (відповідно до закону) до компетенції Кабінету Міністрів України (п. п. 9, 9-1 і 9-2 ст. 116). Відтак, організаційно-структурні питання створення таких органів (у тому числі Комісії) мають вирішуватись правовими актами Уряду і не можуть бути предметом законодавчого регулювання.

При вирішенні цього питання варто також враховувати правову позицію Конституційного Суду України, який у п. 2 мотивувальної частини свого рішення № 2-рп/99 від 2 березня 1999 року зазначив, що законами України можуть регулюватися питання, “вирішення яких відповідно до Конституції України не належить до повноважень інших органів державної влади або органів місцевого самоврядування”.

  1. Як уже зазначалося вище, у проекті пропонується визначити, що Національна Комісія є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізацію державної антикорупційної політики. Таким чином, законодавець, фактично, має закріпити за Національною Комісією спеціальний правовий статус.

У зв’язку з цим слід зазначити, що у сучасній доктрині конституційного та адміністративного права під державними органами, які мають спеціальний статус, розуміються органи, створення яких прямо (або опосередковано) передбачено в Конституції України й які формально не віднесені до жодної з “гілок” єдиної державної влади. Відповідно до чинного законодавства України на такі органи покладається здійснення специфічних завдань, щодо них може встановлюватися специфічний порядок їх утворення, реорганізації, підконтрольності та підзвітності, а також призначення і звільнення їх керівників тощо. Тобто такі державні органи загалом мають або принаймні повинні мати статус, відмінний від статусу інших органів державної влади. При цьому спеціальний статус таких органів має бути зумовлений специфікою завдань, які вони повинні здійснювати в межах повноважень, визначених законами України, незалежно від інших органів державної влади.

Правові передумови створення таких державних органів містить насамперед Конституція України (ст. 85), за змістом якої до таких державних органів можна, зокрема, віднести Національний банк України, Національну раду з питань телебачення і радіомовлення, Службу безпеки України, Центральну виборчу комісію.

У сфері виконавчої влади до таких органів належать Антимонопольний комітет України, Фонд державного майна України та Державний комітет телебачення і радіомовлення України, створення яких також передбачено Конституцією України. При цьому Конституція України, як відомо, не передбачає існування в державному механізмі (апараті) інших державних органів із спеціальним статусом, у тому числі у сфері виконавчої влади.

Характерною рисою зазначених вище органів, які кваліфікуються як центральні органи влади із спеціальним статусом, є те, що вони не входять до системи центральних органів виконавчої влади, ключові установчі та кадрові функції щодо яких здійснює виключно Кабінет Міністрів України відповідно до п. п. 9-1 та 9-2 ст. 116 Конституції України. Згідно з ними Кабінет Міністрів України: утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади; призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем’єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України.

Не зважаючи на те, що Конституція України не містить прямих приписів щодо можливості створення інших центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, у ч. 2 ст. 24 Закону України “Про центральні органи виконавчої влади” передбачено, що “інші центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом можуть бути створені Кабінетом Міністрів України”.

З огляду на вказане запропоновані у проекті підходи щодо надання Національній Комісії спеціального статусу, порядку його формування, підзвітності та підконтрольності (ст. ст. 4, 5 та ін. проекту) можуть бути розцінені як такі, що не повною мірою узгоджуються з відповідними положеннями Конституції України та законів України “Про Кабінет Міністрів України” і “Про центральні органи виконавчої влади”, які є базовими законодавчими актами у питаннях утворення і функціонування центральних органів виконавчої влади.

На нашу думку, повністю вирішити порушену у законопроекті проблему можна лише після внесення до Конституції України змін, які передбачили б існування в системі органів державної влади не тільки таких державних органів зі спеціальним статусом, як Центральна виборча комісія, Національна рада з питань телебачення і радіомовлення, Антимонопольний комітет України, але й органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, наприклад, Національної Комісії.

  1. Не менш суперечливим, на наш погляд, є також підхід законопроекту стосовно порядку формування конкурсної комісії, яка має “відбирати” кандидатів на заміщення посад членів Національної Комісії (ч. 4 ст. 5 проекту). У першу чергу звертаємо увагу, що визначення особи, яка має входити до складу такої конкурсної комісії, виходить за межі повноважень Президента України, вичерпний перелік яких міститься у статті 106 Конституції України.

Аналогічне зауваження стосується також і запропонованого проектом повноваження комітету Верховної Ради України, до предмету відання якого належать питання боротьби з організованою злочинністю та корупцією, “визначати” відповідну особу для участі у засіданні вказаної конкурсної комісії. Адже згідно з вимогами ч. 1 ст. 89 Конституції України комітети Верховної Ради України створюються виключно для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень парламенту, а також виконання контрольних функцій відповідно до Конституції України. Жодних самостійних (не передбачених для парламенту в цілому) повноважень комітети Верховної Ради України не мають.

З огляду на це вважаємо, що у даному випадку слід було б вести мову не про повноваження відповідного парламентського комітету, а про повноваження Верховної Ради України, які реалізуються через відповідний комітет і повинні мати контрольний характер.

  1. Проектом передбачається обрання Голови Національної Комісії строком на 2 роки у той час, коли самі члени цієї Комісії обиратимуться на 4 роки (ч. 3 ст. 5, ч. 1 ст. 6 проекту). Можливо більш доцільним було б почергове головування членів Комісії протягом одного року, черговість якого визначалась би жеребкуванням. Таким чином, принаймні, можна було б уникнути можливих проблем з обранням Голови Національної Комісії у тих випадках, коли жоден з її членів не може отримати більшість голосів на свою підтримку.

Крім того, навряд чи можна погодитися з відсутністю у Голови Національної Комісії хоча б одного заступника. Адже у разі відсутності Голови внаслідок відрядження, хвороби, відпустки чи інших об’єктивних причин робота цього державного органу буде повністю зупинена, оскільки в силу приписів ст. 6 проекту тільки Голова має право скликати та провести засідання, підписати протокол засідання та рішення Національної Комісії; призначати на посади та звільняти з посад у порядку, передбаченому законодавством про державну службу, службовців апарату Національної Комісії (крім керівника апарату та його заступників); приймати в установленому порядку рішення про розподіл бюджетних коштів, розпорядником яких є Національна Комісія та ін. Це не узгоджується з принципом безперервності діяльності органів державної влади.

  1. Зі змісту ч. 3 ст. 12 законопроекту виходить, що навіть у випадку виявлення ознак корупційного злочину Національна Комісія замість того, щоб негайно звернутися до відповідних органів досудового розслідування, має затвердити обґрунтований висновок та надіслати його спеціально уповноваженим суб’єктам у сфері протидії корупції (органам прокуратури, спеціальним підрозділам по боротьбі з організованою злочинністю Міністерства внутрішніх справ України, по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю Служби безпеки України – див. абз. 13 ст. 1 проекту). При цьому зазначені органи зобов’язані розглянути такий висновок і повідомити комісію протягом 10 днів про результати такого розгляду.

На наш погляд, вказані положення законопроекту суперечать положенням ч. 1 ст. 214 Кримінального процесуального кодексу України, відповідно до якої слідчий, прокурор невідкладно, але не пізніше 24 годин після подання заяви, повідомлення про вчинене кримінальне правопорушення або після самостійного виявлення ним з будь-якого джерела обставин, що можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, зобов’язаний внести відповідні відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань та розпочати розслідування.

Крім того, у даному контексті неясно, про який “висновок” може йтися у випадку виявлення Національною Комісією ознак корупційного адміністративного правопорушення. Адже відповідно до приписів ч. 2 ст. 13 проекту у таких випадках уповноважені особи Національної Комісії повинні складати протоколи про відповідні адміністративні правопорушення з подальшою передачею їх до суду (див. також зміни до статей 221 та 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення).

  1. Загалом звертаємо увагу, що у проекті відсутній дієвий механізм взаємодії Національної Комісії з відповідними “спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції” (у першу чергу це стосується органів досудового розслідування та органів (посадових осіб), уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення). Адже в державі вчинюється значна кількість різних корупційних злочинів та адміністративних правопорушень. У разі прийняття проекту у запропонованій редакції може скластися ситуація, за якої Національна Комісія буде лише проводити аналіз стану запобігання та протидії корупції в Україні, діяльності державних органів, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування у сфері запобігання та протидії корупції; розробляти проекти Антикорупційної стратегії та державної програми з її виконання; організовувати проведення досліджень з питань вивчення ситуації щодо корупції та здійснювати інші методологічні функції у сфері запобігання корупційним проявам в державі (див. статті 11, 12 проекту). У той же час “реальні” повноваження щодо попередження та боротьби з корупційними правопорушеннями будуть здійснювати лише зазначені вище “спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції”. У такому випадку логічно виникає сумнів у доцільності створення запропонованого проектом нового державного органу. Цей сумнів посилюється внаслідок передбаченої у проекті можливості створення необмеженої кількості територіальних органів (ч. 3 ст. 8 проекту) та Уповноважених підрозділів у: 1) апаратах (секретаріатах) усіх міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (у тому числі, їх територіальних органах); 2) апараті Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, районних державних адміністрацій; 3) у апараті (секретаріаті) усіх колегіальних державних органів, Національного Банку України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України, вищих спеціалізованих судів, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (ч. 2 ст. 14 проекту).

При цьому із проекту неясно, в яких випадках повинні утворюватися саме уповноважені підрозділи, а в яких випадках визначаються уповноважені особи? На наш погляд, тим самим наведені вище положення проекту не відповідають принципу правової визначеності, за яким право має бути належним чином доступним та передбачуваним за своєю дією та сформульованим з належною чіткістю, що дає можливість особам (у разі потреби – з належною правовою допомогою) регулювати свою поведінку[1].

До Розділу ІІІ “Формування та реалізація антикорупційної політики”

  1. У ч. 1 ст. 19 проекту зазначено, що засади антикорупційної політики (антикорупційна стратегія) визначаються Верховною Радою України. З огляду на зміст частин 3 та 4 даної статті очевидно, що мова йде про державну цільову програму. Конституцією України (п. 6 ч. 1 ст. 85) передбачено затвердження Верховною Радою України лише “загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля”. При цьому Верховна Рада України може здійснювати лише повноваження, передбачені для неї Конституцією України (ч. 2 ст. 85 Конституції України).

Відповідно до Закону України “Про державні цільові програми” (ст. 10) розроблені загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля за поданням Кабінету Міністрів України затверджуються законом. Інші державні цільові програми за поданням державних замовників затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Викладене свідчить, що закріплення в законі певних положень документу, який має ознаки державної цільової програми, але не є загальнодержавною програмою економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку чи охорони довкілля, не узгоджується з приписами Конституції України та Закону України “Про державні цільові програми”. Тому прийняття законопроекту фактично створить небажаний прецедент, коли на основі відповідної норми згодом пропонуватимуть схвалювати десятки стратегій, концепцій чи програм з різних питань всупереч загальним правилам розробки і розгляду такого роду документів, які нині закріплені у тексті закону.

Аналогічне зауваження стосується й положень щодо обов’язку прийняття антикорупційних програм майже усіма державними органами та органами місцевого самоврядування (ст. 20 проекту).

  1. Закон України, як правило, має бути нормативно-правовим актом. Нормативно-правовий характер законів безпосередньо випливає з ч. 2 ст. 8, ч. 2, 3 ст. 57 та ч. 1 ст. 58 Конституції України. У цьому зв’язку слід зазначити, що термін “закон” Конституційний Суд України визначив як “юридично цілісний і структурно завершений нормативно-правовий акт, який приймається Верховною Радою України відповідно до її конституційних повноважень” (див. Рішення Конституційного Суду України справа щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою України від 7 липня 1998 року).

Виходячи з цих положень, прийняття законів ненормативного змісту може допускатись лише у випадках, передбачених Конституцією України (наприклад, у випадку, зазначеному у ч. 3 ст. 92 Основного Закону України, відповідно до якої законами України оголошується амністія). Прийняття інших законів ненормативного характеру є сумнівним з точки зору відповідності Конституції України.

Між тим положення даного розділу не мають нормативно-правового характеру. Вони взагалі не містять правових норм і повністю складаються з констатацій тих чи інших фактів (обставин), пояснень і приписів про необхідність проведення певних заходів. Відтак і з цієї точки зору конституційність запропонованих законопроектом положень є сумнівною.

Те ж саме стосується також положень Розділу VІ “Правила етичної поведінки” проекту.

До Розділу ІV “Запобігання корупційним та пов’язаним з корупцією правопорушенням”

  1. 1. Певною правовою невизначеністю характеризуються положення ч. 2 ст. 24 проекту. Зокрема, з її змісту неясно, що саме повинно розумітися під “одним джерелом” отримання подарунку. Адже таким “джерелом” може бути як одна особа, так й група осіб або колектив організації чи підприємства. За вказаних умов виходить, що у разі заміни хоча б однієї особи у групі тих, хто здійснив подарунок, така група уже не буде визнаватися “одним джерелом”.
  2. 2. Буквальне тлумачення п. 2 ч. 2 ст. 24 проекту свідчить, що ініціатори проекту розуміють загальнодоступні знижки на товари, послуги, загальнодоступні виграші, призи, премії, бонуси як подарунок. Але згідно із положеннями проекту (абз. 7 ч. 1 ст. 1) перелічені вигоди можуть визначатися лише як “неправомірна вигода”. Тому доречніше було б обмеження щодо можливості отримання таких вигод навести у ч. 4 ст. 25 проекту.
  3. 3. У ч. 1 ст. 25 проекту лише вказується на можливість особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а також прирівняної до них особи у разі надходження пропозиції щодо неправомірної вигоди або подарунка, незважаючи на приватні інтереси, невідкладно вживати певних заходів. На наш погляд, таке формулювання містить у собі ризик невжиття передбачених заходів, оскільки у проекті не встановлено прямого обов’язку їх вчинення.
  4. 4. Дещо непослідовним виглядає встановлення певних обмежень для осіб після припинення їх діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави, місцевого самоврядування. Йдеться, зокрема, про заборони: 1) укладати трудові договори (контракти) або вчиняти правочини у сфері підприємницької діяльності з юридичними особами приватного права або фізичними особами – підприємцями; 2) розголошувати або використовувати в інший спосіб у своїх інтересах інформацію, яка стала їм відома у зв’язку з виконанням службових повноважень, крім випадків, установлених законом; 3) представляти інтереси будь-якої особи у справах (у тому числі в тих, що розглядаються в судах), в яких іншою стороною є орган, підприємство, установа, організація, в якому (якій) вони працювали на момент припинення відповідної діяльності (ч. 1 ст. 27 проекту). Адже ані чинне законодавство, ані положення проекту не містять положень про встановлення відповідальності за порушення зазначених обмежень.

 

До Розділу V “Запобігання та врегулювання конфлікту інтересів”

Положення цього розділу варто доповнити вимогою про щорічне надання особами, які передали в управління іншим особам належні їм підприємства та корпоративні права, відомостей про розмір доходів (відсотків, дивідендів тощо), одержаних ними від таких підприємств чи корпоративних прав.

До Розділу VІІ “Фінансовий контроль”

  1. 1. Зі змісту законопроекту зрозуміло, що обов’язок щодо здійснення перевірки так званих “антикорупційних декларацій” покладається на Національну Комісію як “центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом” (ч. 1 ст. 46 та ч. 1 ст. 4 проекту).

Окрім цього, стаття 3 “Суб’єкти, на яких поширюється дія цього Закону” фактично містить перелік осіб, стосовно яких пропонується здійснювати антикорупційну перевірку. Однак насправді суб’єктом такої перевірки відповідно до проекту є Національна Комісія. Відтак стає очевидним, що у законопроекті відсутнє чітке уявлення стосовно того, хто є суб’єктом перевірки, а хто – суб’єктом, який підлягає цій перевірці. Внаслідок цього зміст статей 46 – 50 проекту, а також ст. 366-1 КК (в редакції проекту) виглядають доволі сумнівним.

Слід також зазначити, що чинний Закон України “Про засади запобігання і протидії корупції” (ст. 4) містить більш повний перелік осіб, які підлягають спеціальній та фінансовій перевірці.

  1. За змістом законопроекту та чинних законів України (зокрема, Закону України “Про державну службу”) особам, які уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, необхідно буде подавати не одну, а дві декларації: за місцем роботи – декларацію про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, а до Національної Комісії – декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (ст. 46 проекту). Однак, на нашу думку, подання ще однієї майже аналогічної за змістом декларації жодним чином не вплине на стан та рівень корупції в Україні, а необхідність запровадження такого додаткового декларування не обґрунтована у доданих до законопроекту супровідних документах.
  2. Відповідно до ч. 1 статті 46 проекту особи, уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зобов’язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національної Комісії декларацію за минулий рік за формою, що визначається Національною Комісією. При цьому до декларації вносяться відомості про майновий стан як суб’єкта декларування, так і членів його сім’ї, до яких відповідно до статті 1 проекту віднесено повнолітніх дітей, батьків незалежно від того, чи проживають вони спільно з суб’єктом декларування.

При цьому у проекті не взято до уваги ту обставину, що на членів сім’ї суб’єкта декларування, які проживають окремо від нього, неможливо покласти обов’язок надавати відомості про свої доходи та витрати. Внаслідок цього виявляється, що проект вимагає від суб’єкта декларування вчинення дій, які не залежать від його волі, а у разі, коли такі дії не вчинено – передбачає за це юридичну відповідальність, що є юридично некоректним.  За змістом ч. 1 ст. 32 Конституції України ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя (а майновий стан особи є частиною його особистого життя) крім випадків, передбачених Конституцією України.

  1. Невиправданою вважаємо пропозицію стосовно закріплення у статті 47 проекту детального переліку усіх складових декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік, тим більше, що у ч. 1 ст. 46 проекту вказується на те, що форма такої декларації визначається Національною комісією.
  2. Пропозиція проекту щодо здійснення моніторингу способу життя суб’єктів декларування (ст. 52) є сумнівною. Адже, під способом життя (від лат. modus vivendi) розуміється стійка типова форма життєдіяльності особистості і спільнот, міра їх входження в соціум, типові взаємодії індивіда з суспільством, і групових стосунків групами, іншими людьми[2]. Йдеться про звички, традиції, стереотипи поведінки, які визначають взаємозалежність між індивідом та його оточенням. Виокремлюють різні види способу життя. При цьому основою можуть слугувати певні системи соціально-культурних цінностей, пріоритетів: картини світу, розуміння норм, коло спілкування, інтереси, потреби і способи їх задоволення та ін.

Беручи до уваги зазначене, а також положення ч. 2 ст. 52 проекту щодо джерел інформації про спосіб життя (відомості, отримані від фізичних або юридичних осіб, з засобів масової інформації) та запровадження “інституту викривачів” (Розділ VІІІ проекту) можна передбачити, що на практиці зазначені положення перетворяться на засіб “зведення рахунків” з політичними опонентами або безпідставного звільнення службовців, що є неприйнятним.

  1. Статтею 48 проекту передбачено, що “подані декларації включаються до Єдиного державного реєстру декларацій…, що формується та ведеться Національною Комісією. Національна Комісія забезпечує відкритий цілодобовий доступ до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, на офіційному веб-сайті Національної Комісії”. Ці положення викликають наступні зауваження:

6.1. На наш погляд досить дискусійною є ідея оприлюднення декларацій мільйонів громадян, які є суб’єктами декларування, відповідно до положень проекту. Адже цілком зрозуміло, що високі корупційні ризики притаманні здебільшого відповідальним посадам.

6.2. Згідно з положеннями проекту не підлягають відображенню у відкритому доступі “відомості щодо реєстраційного номера облікової картки платника податків або серії та номера паспорта громадянина України, місця проживання, дати народження суб’єкта декларування та членів його сім’ї, місцезнаходження об’єктів, які наводяться в декларації…” (абз. 4 ч. 1 ст. 48 проекту).

Разом з тим проектом передбачається внесення до декларації відомостей, зокрема і персональних даних, не лише декларанта та членів його сім’ї, але й інших осіб, наприклад відомості про усіх співвласників майна, осіб, які є власниками майна, що орендується декларантом (підп.б п. 2 ч. 1 статті 47). Відомості щодо цих осіб, зокрема і персональні дані, виходячи зі змісту абз. 4 ч. 1 ст. 48, будуть знаходитись у відкритому доступі.

6.3. Відповідно до ч. 2 статті 53 “у разі суттєвої зміни у майновому стані суб’єкта декларування, а саме отримання ним доходу, придбання майна на суму, яка перевищує 50 мінімальних заробітних плат, встановлених на 1 січня відповідного року, зазначений суб’єкт у десятиденний строк з моменту отримання доходу або придбання майна зобов’язаний письмово повідомити про це Національну комісію. Зазначена інформація вноситься до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та оприлюднюється на офіційному веб-сайті Національної комісії”.

Обґрунтованість та доцільність надання наведеної інформації поза межами процедури декларування викликає істотний сумнів, адже наведені відомості вносяться у річну декларацію.

До Розділу VІІІ “Захист викривачів”

У ч. 2 ст. 54 проекту йдеться про те, що за наявності загрози життю, житлу, здоров’ю та майну осіб, які надають допомогу в запобіганні і протидії корупції, або їх близьких осіб, у зв’язку із здійсненим повідомленням про порушення вимог цього Закону, правоохоронними органами до них можуть бути застосовані правові, організаційно-технічні та інші спрямовані на захист від протиправних посягань заходи, передбачені Законом України “Про забезпечення безпеки осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві”. Втім жодних змін до вказаного Закону у проекті не пропонується.

До Розділу ІХ “Інші механізми запобігання і протидії корупції”

Звертаємо увагу, що певні внутрішні неузгодженості мають місце між приписами п. 5 ч. 3 ст. 57 та п. 4 с. 4 ст. 58 проекту, в частині проведення спеціальної перевірки кандидатів на зайняття відповідних посад в державних органах, органах місцевого самоврядування (а також прирівняних до них посад), центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я. Зокрема, у п. 5 ч. 3 ст. 57 проекту йдеться про те, що спеціальній перевірці підлягають відомості про особу, яка претендує на зайняття відповідної посади, щодо стану її здоров’я лише в частині перебування особи на обліку в психоневрологічних або наркологічних закладах охорони здоров’я. У той же час, п. 4 ч. 4 ст. 58 проекту передбачено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я, відповідний орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим, структурний підрозділ обласної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації здійснює спеціальну перевірку щодо відомостей про стан здоров’я кандидата в цілому.

Загалом, на наш погляд, вказаний вид спеціальної перевірки не узгоджується з метою її проведення. Адже зазначена перевірка проводиться задля того, щоб убезпечити “потрапляння” на посади з підвищеним корупційним ризиком потенційних “корупціонерів”, а не для перевірки стану здоров’я претендентів. Задля цього цілком достатнім було б пред’явлення за місцем майбутньої роботи медичної довідки за формою, затвердженою Міністерством охорони здоров’я України. Тим самим, по-перше, скоротиться строк спеціальної перевірки, а, по-друге, зменшиться ризик виникнення корупційних чинників під час здійснення такої перевірки.

До Розділу Х “Запобігання корупції у діяльності юридичних осіб”

У вказаному розділі проекту пропонується покласти на юридичні особи (як публічного, так і приватного права) обов’язок щодо забезпечення розробки та вжиття заходів, які є необхідними та обґрунтованими для запобігання і протидії корупції у діяльності юридичної особи. Зокрема, керівник, засновники (учасники) юридичної особи повинні забезпечувати регулярну оцінку корупційних ризиків у її діяльності та здійснювати відповідні антикорупційні заходи (ст. 62).

При цьому, керівники: 1) державних, казенних, комунальних підприємств, та господарських товариств, у яких державна або комунальна частка перевищує 50 відсотків, середньооблікова чисельність працюючих за звітний (фінансовий) рік перевищує п’ятдесят осіб, а обсяг валового доходу від реалізації продукції (робіт, послуг) за цей період перевищує сімдесят мільйонів гривень та 2) юридичних осіб, які є учасниками попередньої кваліфікації, учасниками процедури закупівлі відповідно до Закону України “Про здійснення державних закупівель”, в обов’язковому порядку повинні затверджувати антикорупційну програму, яка попередньо обговорюється з працівниками юридичної особи (ч. 3 ст. 63 проекту).

У свою чергу, для реалізації зазначеної програми у таких юридичних особах запроваджується посада Уповноваженого з антикорупційної програми (ч. 5 ст. 63 проекту). При цьому такий Уповноважений призначається відповідно до законодавства про працю керівником юридичної особи або її учасниками (засновниками) у порядку, передбаченому статутом та ухваленою антикорупційною програмою. Однак кандидатура такої особи підлягає погодженню з Національною Комісією. Кандидатура, яка була відхилена Національною комісією, не може бути подана юридичною особою повторно (ч. 1 ст. 65 проекту).

Вказані законодавчі пропозиції, на наш погляд, є неприйнятними з огляду на таке.

Встановлення у законі імперативного припису щодо наявності у значній кількості юридичних осіб посади Уповноваженого з антикорупційної програми є неприпустимим, оскільки тим самим фактично порушується один із принципів господарювання, зокрема, принцип свободи підприємницької діяльності у межах, визначених законом (абз. 3 ч. 1 ст. 6 Господарського кодексу України; далі – ГК). Адже законопроектом увесь “тягар” щодо введення до штатного розпису такої “штатної одиниці”, підбору кандидатів на цю посаду, подальшого узгодження із Національною Комісією, а також оплати праці таких осіб лягає на саму юридичну особу. Крім того, виходячи зі змісту ч. 3 ст. 65 проекту керівник юридичної особи повинен також перевіряти: чи має відповідний кандидат посаду Уповноваженого непогашену чи незняту в установленому законом порядку судимість; чи не визнано його судом недієздатним чи обмежено дієздатним; чи не був він звільнений з посад в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування за порушення присяги або у зв’язку з вчиненням корупційного правопорушення чи правопорушення, пов’язаного з корупцією, протягом останніх трьох років та ін. Навряд чи такі додаткові “обов’язки” сприятимуть покращенню господарської діяльності відповідних юридичних осіб.

Сама по собі наявність у юридичній особі Уповноваженого з антикорупційної програми, кандидатуру якого необхідно буде погоджувати із Національною Комісією, може стати значним корупційним чинником та призвести до службових зловживань з боку посадових осіб зазначеної Комісії.

Загалом звертаємо увагу, що держава наразі має достатньо засобів регулятивного впливу на діяльність суб’єктів господарювання, до яких відносяться державне замовлення; ліцензування, патентування і квотування; сертифікація та стандартизація; застосування нормативів та лімітів; регулювання цін і тарифів тощо (ч. 2 ст. 12 ГК).

У разі ж вчинення “корупційних” правопорушень особами, які постійно або тимчасово обіймають посади, пов’язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов’язків, або спеціально уповноваженими на виконання таких обов’язків у юридичних особах, вони притягуватимуться до дисциплінарної, цивільно-правової, адміністративної та кримінальної відповідальності у порядку, визначеному чинним законодавством.

До Розділу ХIІІ “Прикінцеві положення”

Щодо змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення (п.п. 2 п. 4)

  1. Пропозиція проекту щодо запровадження в якості додаткового адміністративного стягнення за вчинення корупційних правопорушень позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю (статті 25, 30, 172-4 – 172-7 КУпАП в редакції проекту) виглядає зайвою. Адже відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 30 Закону України “Про державну службу” притягнення особи до адміністративної відповідальності за вчинення діяння, пов’язаного з корупцією, є підставою для припинення такої служби. Крім того, такий захід впливу фактично “перетворює” адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, у злочини. Адже позбавлення права займати певні посади або займатися певною діяльністю є видом кримінального покарання (ст. 55 КК).
  2. На нашу думку, невиправданою є тенденція щодо значного підвищення розмірів штрафу за скоєння корупційних адміністративних правопорушень, тим більш якщо вони є набагато суворішими, ніж мінімальний розмір штрафу як виду кримінального покарання за скоєння злочинів (див. зміни до статей 172-4 – 172-9 КУпАП). Нагадуємо, що у статті 53 КК розмір штрафів за вчинення злочинів встановлений у межах від тридцяти до п’ятдесяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Наприклад, за скоєння злочину, передбаченого ст. 369-2 КК, (пропозиція, обіцянка або надання неправомірної вигоди особі, яка пропонує чи обіцяє (погоджується) за таку вигоду або надання такої вигоди третій особі вплинути на прийняття рішення особою, уповноваженою на виконання функцій держави) передбачається штраф у розмірі від двохсот до п’ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Натомість згідно з законопроектом за порушення особою встановлених законом обмежень щодо зайняття іншою оплачуваною діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної та суддівської практики, інструкторської практики із спорту) встановлюється адміністративна відповідальність у вигляді накладення штрафу від трьохсот до п’ятисот (до восьмисот – у разі повторного вчинення протягом року) неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією отриманого доходу від підприємницької діяльності чи винагороди від роботи за сумісництвом (див. зміни до ст. 172-4 КУпАП).

На наш погляд, такий підхід є несправедливим, не враховує специфіку ситуацій, які можуть виникнути на практиці, і може призвести до невиправданих соціально негативних наслідків для досить великої кількості громадян. Адже забороненими діяннями можуть бути, наприклад, продаж продукції з городу або надання послуг з будівництва, ремонту побутової техніки або перевезення пасажирів у вільний від роботи час, до чого державні службовці та посадові особи органів місцевого самоврядування (особливо в невеликих населених пунктах) досить часто вдаються вимушено з огляду на вкрай низьку заробітну плату.

  1. Крім того, вважаємо, що суворість стягнення не є чинником, який має вирішальний вплив на зменшення кількості правопорушень. Політика держави у сфері відповідальності за скоєння адміністративних правопорушень не може зводитись тільки до збільшення розміру санкцій у вигляді штрафу. Адже, відповідно до приписів ст. 23 КУпАП, метою адміністративного стягнення є виховання особи, яка вчинила правопорушення, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами.

Пропозиції щодо посилення відповідальності у вигляді адміністративних стягнень повинні мати серйозне наукове обґрунтування. Однак у Пояснювальній записці до проекту таке обґрунтування відсутнє, будь-які належні аргументи щодо необхідності посилення адміністративної відповідальності за вказані правопорушення саме у вигляді підвищення розмірів штрафів не наведені, відсутні також статистичні дані про їх кількість, а також про кількість притягнутих до відповідальності за їх вчинення. Оскільки ж причини неефективності приписів законодавства про адміністративні правопорушення можуть бути різними, то одне лише посилення на законодавчому рівні адміністративної відповідальності не може гарантувати досягнення позитивних результатів.

На нашу думку, без належного аналізу відповідних статистичних даних пропозиції щодо підвищення відповідальності за вчинення правопорушень, передбачених статтями, до яких законопроектом пропонується внести зміни, не є переконливими.

  1. Звертаємо увагу, що адміністративна відповідальність має враховувати рівень суспільної шкідливості вчинених правопорушень. Натомість, навряд чи можна визнати однаковою суспільну шкідливість зайняття іншою оплачуваною діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності, медичної та суддівської практики, інструкторської практики із спорту), наприклад, у разі роботи вантажником або таксистом у вільний від основної роботи час, і порушення особою встановлених законом обмежень щодо входження до складу правління, інших виконавчих чи контрольних органів, чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку (див. зміни до ст. 172-4 КУпАП).
  2. У змінах до ст. 172-6 КУпАП передбачається відповідальність за несвоєчасне подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, яку протягом року було піддано адміністративному стягненню за таке ж порушення. Однак подання декларації вказаними особами передбачено раз на рік (див. статтю 46 законопроекту), отже двічі порушити терміни подання декларації за рік буде неможливо.
  3. Вважаємо, недоцільним дублювання у статті 172-7 КУпАП визначень потенційного та реального конфлікту інтересів, наведених у ст. 1 законопроекту. На наш погляд, у даному випадку запропоновану норму варто було б сконструювати як бланкетну.
  4. Встановлення адміністративної відповідальності за “невиконання законних вимог (приписів) Національної комісії з питань запобігання корупції” (ст. 188-44 КУпАП в редакції проекту) є доволі сумнівним з огляду на те, що у проекті не визначено, які саме “законні вимоги (приписи)” можуть бути висунуті Національною Комісією. У свою чергу, запровадження відповідальності без встановлення відповідного обов’язку порушує приписи ст. 58 Конституції України.

Щодо змін до Кодексу адміністративного судочинства України (п.п. 6 п. 4)

Доцільність запропонованих проектом змін до ч. 2 ст. 53 КАСУ викликає великий сумнів на підставі таких міркувань.

  1. Положення запропонованої проектом норми не узгоджуються з вимогами чинної ст. 53 КАСУ, відповідно до якої можливість вступу у справу третьої особи передбачена як на стороні відповідача, так і на стороні позивача. Натомість, право залучення до справи Національної Комісії як третьої особи без самостійних вимог проектом надається тільки позивачу. Це, у свою чергу, суперечить вимогам ч. 1 ст. 49 КАСУ щодо рівності процесуальних прав та обов’язків осіб, які беруть участь у справі.
  2. Звертаємо увагу, що чинна ч. 2 ст. 53 КАСУ навіть без її доповнення запропонованою проектом нормою передбачає можливість вступу третьої особи на стороні позивача або відповідача у справу у будь-який час до закінчення судового розгляду, якщо для цього є підстави. Такий вступ у справу третя особа може здійснити самостійно або бути залученою до справи за клопотанням сторони чи за ініціативою суду. Таким чином, пропонована проектом норма фактично є зайвою.
  3. Загалом, положення законопроекту стосовно внесення змін до КАСУ є юридично некоректними, оскільки наведений у ч. 2 ст. 53 КАСУ (у редакції проекту) перелік “випадків виникнення загрози застосування негативних заходів впливу до позивача” не є вичерпним. Крім цього, зміст деяких «випадків», наприклад, “примушення до звільнення”, взагалі є незрозумілим. При цьому усі перераховані можливі “випадки” повною мірою охоплюються таким узагальнюючим поняттям, як “спори у публічно-правових відносинах, які підпадають під юрисдикцію адміністративних судів”.

Викладені зауваження повною мірою стосуються також внесення змін до ч. 2 ст. 35 Цивільного процесуального кодексу України, яку пропонується доповнити новим абзацом аналогічного змісту (п.п. 5 п. 4 Прикінцевих положень).

Щодо змін до Кримінального кодексу України (п.п. 7 п. 4)

Викликає заперечення пропозиція щодо встановлення кримінальної відповідальності за “декларування недостовірної інформації” (ст. 366-1 КК – у редакції проекту). Адже, по-перше, будь-який законопроект, метою якого є криміналізація нових діянь, розширення обсягу кримінальної відповідальності чи зміна передбачених законом ознак об’єктивної сторони певного злочину, на наш погляд, повинен мати серйозне наукове обґрунтування. Проте, обґрунтування такого роду у доданих до законопроекту документах відсутнє.

По-друге, наведення завідомо неправдивих відомостей у декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, без настання яких-небудь суспільно небезпечних наслідків само по собі не досягає рівня суспільної небезпеки, достатньої для визнання таких дій злочинами. Звільнення такої особи із займаної посади, яке може бути передбачене і без встановлення кримінальної відповідальності, є цілком достатньою мірою відповідальності за відповідні дії

По-третє, опис забороненого діяння у тексті ст. 366-1 КК (у редакції проекту) дає можливість для досить серйозних зловживань, оскільки на практиці буде неможливо відмежувати надання “завідомо неправдивих” відомостей від простої арифметичної помилки, яка може бути допущена у тексті декларації. Відтак на практиці відповідна стаття з огляду на цю обставину або не буде застосовуватись взагалі, або ж буде застосовуватись шляхом притягнення до відповідальності за будь-яку неточність у тексті декларації, що може привести до масових безпідставних порушень прав громадян.

Щодо змін до Закону України “Про доступ до публічної інформації” (п.п. 7 п. 4)

Проект містить недоліки техніко-юридичного характеру. Зокрема, в ч. 6 ст. 6 Закону України “Про доступ до публічної інформації” пропонується вмістити посилання на абзац третій частини першої статті 48 Закону України “Про запобігання корупції”, хоча насправді мова мала б йти про абзац четвертий.

Щодо змін до Закону України “Про статус народного депутата України” (п.п. 8 п. 4)

  1. Нормами поданого законопроекту пропонується впровадити повідомлення народними депутатами України про наявність у них конфлікту інтересів. Передбачається, що “у разі виникнення у народного депутата України реального чи потенційного конфлікту інтересів він зобов’язаний не пізніше наступного робочого дня письмово поінформувати про це комітет, визначений Верховною Радою України” (нова ч. 4 ст. 8 Закону України “Про статус народного депутата України”).

При цьому “народний депутат України не може брати участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень комітетами Верховної Ради України, ініціювати депутатські запити та звернення з питань, щодо яких у нього наявний реальний чи потенційний конфлікт інтересів. Народний депутат України бере участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень Верховною Радою України з питань, щодо яких у нього наявний конфлікт інтересів, за умови публічного оголошення про це під час пленарного засідання Верховної Ради України, на якому розглядається відповідне питання” (нова ч. 5 ст. 8 Закону України “Про статус народного депутата України”).

Відповідно до нової редакції ч. 2 ст. 85 Регламенту Верховної Ради України (пп.17 п.4 розділу XIII проекту) “не може бути обраний до складу тимчасової спеціальної комісії народний депутат України, у якого у разі обрання виникне реальний чи потенційний конфлікт інтересів з питань, для підготовки і попереднього розгляду яких утворюється відповідна комісія. Народний депутат, кандидатура якого запропонована депутатською фракцією (депутатською групою) до складу тимчасової спеціальної комісії, зобов’язаний повідомити Верховну Раду про неможливість брати участь у роботі тимчасової спеціальної комісії за наявності зазначеної підстави”. Аналогічні вимоги щодо відсутності конфлікту інтересів у народних депутатів України передбачені при створенні тимчасових слідчих комісій Верховної Ради та при формуванні складу тимчасової слідчої комісії (статті 87, 173 Регламенту Верховної Ради України ).

Наведені приписи, на наш погляд, не дозволять створити ефективного механізму контролю за прийняттям рішень в умовах конфлікту інтересів, оскільки у всіх приписах проекту передбачено, що повідомити про конфлікт інтересів може лише сам народний депутат, а будь-які інші особи позбавлені права заявити про наявність у нього конфлікту інтересів.

Крім того, з наведених приписів не зовсім зрозуміло, хто саме має повідомляти на пленарному засіданні про наявність конфлікту інтересів: народний депутат чи комітет Верховної Ради України, який повідомляється депутатом, відповідно до нової ч. 4 ст. 8 згаданого Закону? Аналогічні зауваження стосуються нової ст. 311 та нової редакції ч. 6 ст. 37 Регламенту Верховної Ради України (пп.17 п.4 розділу XIII проекту).

  1. Сумнівним є обмеження народного депутата у праві подавати депутатські запити з питань, щодо яких у нього наявний реальний чи потенційний конфлікт інтересів. Адже право народного депутата України звернутись із запитом закріплено у ст. 86 Конституції України.
  2. У новій ч. 6 ст. 8 Закону України “Про статус народного депутата України” зазначено, що “…надання народним депутатам України консультацій та роз’яснень щодо…поводження з неправомірною вигодою… подарунками покладається на комітет, визначений Верховною Радою України”. Очевидно, що наведений припис відносно пояснень про поводження з неправомірною вигодою сформульований некоректно. Адже отримання неправомірної вигоди є корупцією (ст. 1 проекту) і тягне відповідальність, передбачену законом, тому комітет парламенту не може надавати роз’яснення про те, як «поводитись з неправомірною вигодою».

Щодо змін до Закону України “Про державну службу” (п.п. 9 п. 4)

У проекті пропонується доповнити Закон України “Про державну службу” від 16.12.1993 р. № 3723-XII рядом приписів. Водночас, необхідно звернути увагу, що з 1 січня 2015 року набирає чинності Закон України “Про державну службу” від 17.11.2011 р. № 4050-VI. Таким чином, видається необхідним вносити зміни саме до цього Закону, а не того, який втратить чинність через кілька місяців.

Щодо змін до Закону України “Про Конституційний Суд України” (п.п. 10 п. 4)

У новелах до Закону України “Про Конституційний Суд України” містяться пропозиції врегулювати на законодавчому рівні проблеми конфлікту інтересів суддів Конституційного Суду України.

На теперішній час право судді не приймати участь у конституційному провадженні у разі конфлікту інтересів закріплено у приписах ч. 2 параграфу 37 Регламенту Конституційного Суду України.

Позитивно оцінюючи врегулювання цього питання на законодавчому рівні та переведення його з площини прав в площину обов’язків судді, звертаємо увагу на необхідність часткового уточнення пропонованих новел.

По-перше, в ч. 2 запропонованої нової ст. 19-1 вказаного Закону доцільно розглянути питання щодо заміни слова “наявності” на слово “виявлення”. Наявність реального чи потенційного конфлікту інтересів може бути не усвідомлена не тільки іншими учасниками процесу, але й самим суддею до з’ясування тих чи інших обставин справи. Тому відлік часу на подання заяви про самовідвід повинен починатись не від наявності, а від моменту виявлення ознак конфлікту інтересів.

По-друге, ч. 3 ст. 63 Закону України “Про Конституційний Суд України” пропонується доповнити правом судді не голосувати у разі наявності конфлікту інтересів. Разом з тим, дана новела є недоречною та нелогічною.

У разі виявлення конфлікту інтересів суддя повинен заявити самовідвід, а не брати участь у голосуванні. У разі прийняття ухвали Конституційного Суду України про самовідвід судді він уже не бере участь у даному конституційному провадженні, а відповідно не може й голосувати. Якщо ж Суд не задовольнив заяву про самовідвід, то відповідно Суд визнає відсутність ситуації конфлікту інтересів, а суддя не має права не голосувати при прийнятті остаточного рішення.

З огляду на наведене зміни до ч. 3 ст. 63 Закону України “Про Конституційний Суд України” не можуть бути підтримані.

Щодо змін до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” (п.п. 11 п. 4)

В проекті Закону містяться новели у ст. 59-1 Закону України “Про місцеве самоврядування”, в яких пропонується у випадку повідомлення відповідної ради про наявність реального чи потенційного конфлікту інтересів у діяльності сільського, селищного, міського голови, секретаря, депутата сільської, селищної, міської ради, голови, заступника голови, депутата районної, обласної, районної у місті ради іншою особою надати раді повноваження приймати рішення про його усунення від участі в підготовці, розгляді та прийнятті рішень, щодо яких у нього наявний відповідний конфлікт інтересів.

Не заперечуючи необхідності забезпечення неупередженої підготовки того чи іншого питання, яку здійснює не цілий колегіальний орган, а лише його певна частина, Головне управління, водночас, не може підтримати пропозиції щодо позбавлення права участі у голосуваннях, прийняттях рішень представників територіальної громади відповідною радою на основі самих лише «повідомлень» про наявність конфлікту інтересів. Прийняття таких рішень без підтвердження правдивості таких повідомлень може дати можливості для неправомірного усунення певних депутатів чи посадових осіб від участі у прийнятті рішень шляхом фабрикування неправдивих повідомлень про наявність конфлікту інтересів. З огляду на це вважаємо, що відповідні положення проекту потребують доопрацювання.

Щодо змін до Закону України “Про вибори Президента України” (п.п. 12 п. 4)

Оновленою редакцією ст. 50 Закону України “Про вибори Президента України” (у редакції проекту) передбачено подання кандидатом на посаду Президента України декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за рік, що передує року початку виборчого процесу, за формою, визначеною у законопроекті. При цьому відповідно до нової редакції ч. 2 ст. 50 згаданого виборчого Закону “Національна комісія з питань запобігання корупції за зверненням Центральної виборчої комісії надає інформацію про результати перевірки відомостей, зазначених у декларації”.

Доцільність запропонованої перевірки є сумнівною, оскільки реєстрація кандидата не залежить від її наслідків. Крім того, термін такої перевірки у виборчому Законі не визначений, а відповідно до положень проекту загальний термін перевірки декларацій складає 60 днів (ч. 1 ст. 51 проекту), тоді як строки виборчої компанії є досить стислими. До того ж з наведеного припису виборчого закону незрозуміло, чи зобов’язана Центральна виборча комісія звертатись з вимогою перевірки декларації, чи це її право, яке може використовуватись на її розсуд.

Щодо змін до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” (п.п. 13 п. 4)

Статтю 44 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” пропонується доповнити частиною другою, згідно з якою “Національна комісія з питань запобігання корупції здійснює координацію та методичне забезпечення діяльності уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) з питань запобігання та виявлення корупції апаратів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій…”. Разом з тим наведений припис не згадує про уповноважені підрозділи в районних державних адміністраціях, хоча у ст. 14 проекту вказується, що уповноважені підрозділи утворюються в апараті районних державних адміністрацій. Отже, названі положення потребують узгодження між собою.

Щодо змін до Закону України “Про вибори народних депутатів України” (п.п. 22 п. 4)

Відповідно до оновленої редакції ч. 11 ст. 107 Закону України “Про вибори народних депутатів України” (у редакції проекту) “при проведенні повторних, проміжних та позачергових виборів депутатів декларація особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, кандидатами у депутати не подається”. Відмова від подання декларацій при проведенні повторних, проміжних та позачергових виборів є не є зрозумілою, тому відповідний припис доцільно вилучити з тексту проекту.

Узагальнюючий висновок: за результатами розгляду в першому читанні законопроект доцільно повернути на доопрацювання з урахуванням висловлених зауважень та пропозицій.

Керівник Головного управління                                        В. І. Борденюк

 

Вик.: Попович В.П., Кідіна Н.В., Колпаков В.Г., Петриченко О.П., Лисак В.І.,

          Снігур І.Й., Мельник О.В., Гергелійник В.О.

[1] Див. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 92, пункту 6 розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України (справа про постійне користування земельними ділянками) від 22.09.2005 р. № 5-рп/2005 // Урядовий кур’єр. – 05.10.2005. – № 188; Metropolitan Church of Bessarabia and others v. Moldova. – 2001. – П. 108.

[2] Вільна енциклопедія “Вікіпедія” / [Електронний ресурс] // Режим доступу до енциклопедії : https://ru.wikipedia.org/wiki/Образ_жизни

 

Share on FacebookShare on Google+Tweet about this on TwitterEmail this to someone