Висновок Венеціанської комісії щодо закону “Про очищення влади”

Європейська комісія за демократію через право (Венеціанська комісія) 19 червня після декількох місяців вивчення в цілому схвалила Закон України «Про очищення влади», відомий як закон про люстрацію, але зазначила, що він поширюється на дуже широке коло осіб і суддів, перевірка якого може створити значне бюрократичне навантаження.

Венеціанська комісія – консультативний орган з конституційного права, створений при Раді Європи – вважає, що норми про майнову перевірку потрібно або деталізувати, або скасувати. Окрім того, експерти вважають невиправданим, що дія закону поширюється на події 1991 року (радянські часи та комуністична еліта).

Також Венеціанська комісія пропонує українській владі перенести антикорупційну складову в іншу частину законодавства (закон «Про засади запобігання та протидії корупції») або модифікувати процедуру «очищення», щоб
зафіксувати різницю між люстрацією в традиційному розумінні та боротьбою з корупцією.

Витяг зі звіту Венеціанської комісії:

“… 68. Як Венеціанська комісія вже відзначала у своєму Проміжному висновку, Закон “Про очищення влади” “прагне охопити два різні періоди недемократичної влади в країні: Радянський комуністичний режим і “період узурпації влади з боку Президента України Віктора Януковича” (п. 25).

69. Стосовно першого періоду Венеціанська комісія наголосила, що “потрібно навести переконливі підстави, щоб виправдати люстрацію осіб, яких було залучено до комуністичного режиму” (п. 37). Навіть після широкого обміну думками з представниками української влади все ще залишаються сумніви щодо наявності таких переконливих підстав.

70. Венеціанська комісія вкотре нагадує, що “люстраційні заходи мають тимчасовий характер, а об’єктивна необхідність обмежувати особисті права має послаблюватися з плином часу” [ЄСПЛ, “Адамсонс проти Латвії”, заява № 3669/03, 24 червня 2008 року, п. 116]. Тоді як тоталітарний недемократичний характер режиму, що існував у Радянському Союзі до 1991 року, не викликає сумнівів, необхідність використання люстраційних заходів щодо представників цього режиму майже через 25 років після його падіння здається спірним. Цілком ймовірно, що деякі з представників комуністичного режиму й досі становлять загрозу для демократичного режиму України. Однак таке припущення не повинно ґрунтуватися лише на тому, що до 1991 року вони обіймали певні посади. Потрібно також ураховувати їх поведінку та діяльність після закінчення зазначеного періоду.

71. Стосовно другого періоду, а саме “узурпації влади з боку Президента України Віктора Януковича” (частина друга статті 1 Закону), Венеціанська комісія повторює, що “застосування люстраційних заходів за діяння, вчинені після припинення тоталітарного режиму, може бути виправдане тільки з врахуванням виняткових історичних та політичних умов” [CDL-AD(2012)028, op. cit., п. 77]. Передусім українська влада повинна оцінити, чи існували в країні такі виняткові умови під час та після падіння режиму Януковича. Однак, надаючи таку оцінку та вживаючи заходи, Україна повинна дотримуватися прав людини та європейських стандартів верховенства права і демократії; у кінці кінців це контролюватимуть європейські інституції.

74. 10-річний період, передбачений у Законі “Про очищення влади”, суперечить вимогам Керівних принципів щодо люстрації 1996 року, які передбачають, що “відсторонення від посади на основі люстрації не повинно тривати довше п’яти років, оскільки не слід недооцінювати здатність індивіда до позитивних змін у поведінці та звичках” (п. “g”). Утім, як Конституційний суд Чехії постановив у 2001 році, “визначення ступеню розвитку демократії у конкретній державі є соціально-політичним, а не конституційним питанням” [Конституційний суд Чеської Республіки, Висновок 09/01, 5 грудня 2001 року. У 1992 році Федеральний конституційний суд Чехословацької федеративної республіки постановив, що люстраційне законодавство Чехословаччини “застосовується лише протягом відносно короткого періоду часу, до закінчення якого очікується завершення процесу демократизації”, та визначив 31 грудня 1996 року як кінцевий термін (Висновок 03/92, 26 листопада 1992 року). Конституційний суд Чехії не погодився із цим підходом]. Оскільки після 1990-х років країни Центральної та Східної Європи йшли різними шляхами розвитку, а ризик відновлення тоталітарного/самодержавного режиму виявився більш реальним у деяких з них, у тому числі й в Україні, у визначенні періоду застосування люстрації національній владі потрібно залишити деяку свободу розсуду.

75. Водночас якщо національна влада обирає більш тривалий період, аніж це рекомендують Керівні принципи 1996 року, вона повинна пояснити, чому вона вважає за доцільне застосувати триваліший період.

83. У Керівних принципах 1996 року зазначено, що “люстрація повинна проводитися спеціально створеною незалежною комісією, до складу якої мають увійти видатні громадяни, яких пропонує глава держави і затверджує парламент” (п. “а”). Покладаючись на цей стандарт, у Проміжному висновку Венеціанська комісія зазначила, що: “Відповідальність за здійснення процесу люстрації повинна бути знята з Міністерства юстиції та покладена на спеціально створену незалежну комісію, за активної участі громадянського суспільства” (п. 104 (с)).

87. Незалежність Виконавчого органу, здається, добре гарантується проектом змін. У Керівних принципах 1996 року чітко вимагається, щоб люстрацію забезпечувала комісія, яка: а) є спеціально створеною; б) є незалежною, в) членами якої є видатні громадяни; г) членів якої пропонує глава держави і затверджує парламент. У своєму Проміжному висновку Венеціанська комісія додала ще одну вимогу: д) активне залучення громадянського суспільства.

  1. Єдиний державний реєстр осіб, щодо яких застосовано положення Закону України “Про очищення влади”

99. Згідно зі статтею 7 Закону “Про очищення влади” відомості про осіб, які підлягають люстрації, “вносяться до Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України “Про очищення влади” / … /, що формується та ведеться Міністерством юстиції України” (ч. 1). Проект змін передбачає, що цей орган здійснюватиме адміністрування Єдиного державного реєстру. Відомості про осіб, щодо яких застосовано заборону, передбачену частиною четвертою статті 1 цього Закону, оприлюднюватимуться на офіційному веб-сайті Міністерства юстиції України. Це вказує на те, що за виключенням осіб, які підпадають під дію частини третьої статті 3, громадськості будуть доступні відомості лише про осіб, неналежну поведінку яких було встановлено судом, тоді як відомості про осіб, які підпадають під заборону обіймати публічні посади без рішення суду (частина третя статті 1), не будуть доступними.

100. Проте таке формулювання не відповідає практиці. Онлайн-версія Реєстру, доступна на веб-сайті Міністерства юстиції України (minjust.gov.ua/register), містить імена осіб, яких було люстровано відповідно до всіх положень статті 3.

101. У своєму консультативному висновку щодо “Колишньої Югославської Республіки Македонія” Венеціанська комісія заявила, що “оприлюднення до винесення судового рішення є проблематичним з огляду на статтю 8 ЄКПЛ. Негативний вплив такого оприлюднення на репутацію особи буде складно залагодити подальшим спростуванням, а ця особа не матиме засобів захисту від такого негативного впливу. Це може бути лише пропорційним заходом, необхідним у демократичному суспільстві в разі остаточного встановлення факту колабораціонізму, але ніяк не раніше. Відтак оприлюднення має здійснюватися лише після винесення рішення суду” [CDL-AD(2012)028, op. cit., п. 74]. На підставі цієї норми, Венеціанська комісія у своєму Проміжному висновку рекомендувала, щоб “відомості про осіб, які підлягають люстраційним заходам, оприлюднювалися лише після винесення судом остаточного рішення” (п. 104 (с)).

103. “Керівні принципи забезпечення відповідності законів про люстрацію й подібних адміністративних заходів вимогам держави, заснованої на верховенстві права” 1996 року передбачають, що “особа в жодному разі не повинна люструватися без надання їй повного та належного процесуального захисту, у тому числі права на представництво адвокатом (який надається, якщо суб’єкт не може дозволити собі сплатити відповідні послуги), на оскарження наявних доказів проти неї, на доступ до всіх наявних викривальних і виправдувальних доказів, на наведення власних доказів, на проведення відкритого слухання справи за її запитом, а також на оскарження до незалежного судового органу” (п. “m”).

105. У частині другій статті 1 Закону “Про очищення влади” визнається, що люстрація має ґрунтуватися, зокрема, на принципах презумпції невинуватості та гарантування права на захист (частина друга статті 1). У Проміжному висновку Венеціанська комісія звертає увагу на деякі недоліки Закону, що стосуються процесуальних гарантій.

106. У ході переговорів з представниками української влади і громадянського суспільства Венеціанська комісія дізналася, що розгляд багатьох судових справ призупинено. Це перешкоджає ефективному виконанню закону, а тому це слід якомога швидше припинити. Це показує стан верховенства права та захисту прав людини в Україні в негативному світлі.

108. У своєму Проміжному висновку, ухваленому в грудні 2014 року, Венеціанська комісія наголосила, що з метою дотримання прав людини, верховенства права та демократії люстрація повинна встановити справедливий баланс між захистом демократичного суспільства, з одного боку, та захистом індивідуальних прав, з іншого боку. Комісія також звернула увагу на деякі недоліки Закону “Про очищення влади” 2014 року, що належать до персональної сфери застосування Закону (необхідність обмежити люстрацію найважливішими посадами у державі тощо), елементу часу (два періоди заборони тощо), управління процесом люстрації (децентралізована процедура, відсутність незалежного органу тощо) і процесуальних гарантій (індивідуалізована відповідальність, захист персональних даних осіб, які підлягають люстрації, можливість судового оскарження тощо).

109. Українська влада погодилася, що Закон потребує доопрацювання для того, щоб відповідати міжнародним стандартам, і звернулася до Венеціанської комісії за допомогою. У лютому–травні 2015 року відбувся широкий обмін думками між представниками української влади і Венеціанської комісії. Діалог був конструктивним і допоміг прояснити деякі спірні моменти.

110. У квітні 2015 року Венеціанська комісія отримала від української влади низку проектів змін до Закону України “Про очищення влади” та інших відповідних законів, зокрема, щодо виборчого законодавства, які в наразі знаходяться на розгляді в парламенті. Венеціанська комісія схвалює деякі поліпшення, запропоновані в законопроекті, такі як створення центрального органу виконавчої влади з питань люстрації або внесення змін до Єдиного реєстру. Проте Закон навіть зі змінами все ще містить деякі недоліки.

111. Венеціанська комісія хотіла би звернути увагу на такі основні моменти:

a) Захист нового демократичного режиму від еліт попереднього недемократичного режиму та боротьба з корупцією є цінними й законними політичними цілями. Однак їх навряд чи можна досягнути за допомогою одних і тих же засобів. Заборона обіймати публічні посади впродовж визначеного (спільного для всіх) періоду повинна застосовуватися до тих, хто належить до першої категорії. Частину восьму статті 3 Закону України “Про очищення влади” слід перемістити до Закону України “Про засади запобігання та протидії корупції” або ж переглянути для забезпечення індивідуалізації. Забороняючи обіймати публічні посади у зв’язку з порушеннями, виявленими у фінансових даних, слід ураховувати характер і ступінь цих порушень. Заборона, застосована на підставі Закону України “Про очищення влади”, не повинна бути неспіврозмірною санкції у формі позбавлення права обіймати певні посади, що може бути застосована відповідно до Кримінального кодексу.

b) Звичайні судді мають бути вилучені з частини четвертої статті 2 та підпадати виключно під дію Закону України “Про відновлення довіри до судової влади України”.

c) Частини одинадцята та дванадцята статті 2 слід виключити, оскільки вони недоречні й уводять в оману. Заборона обіймати публічні посади не заважає окремим особам перебувати в якості кандидатів на зайняття будь-якої посади.

d) Саме українська влада має визначатися стосовно того, чи всі посади, перераховані в частинах першій і другій статті 3, відігравали видну роль у зловживанні владою режимом Януковича у 2010–2014 роках або під час подій Майдану на рубежі 2013–2014 років. При цьому вона повинна брати до уваги конкретну ситуацію в Україні, водночас уважаючи, що “якщо організація вчинила серйозні порушення прав людини, її член, співробітник або уповноважений вважається таким, що залучався до цих порушень, обіймаючи високу посаду в цій організації” (п. “h” Керівних принципів).

e) Частини п’ята та шоста статті 3 повинні уточнювати, що відповідне судове рішення повинно відноситися до самого діяння, за яке відбувається дискваліфікація.

f) Люстрацією слід керувати централізовано. Якщо підтримується децентралізована процедура, компетенція виконавчого органу повинна бути посилена (або уточнена). Найголовніше, що орган виконавчої влади повинен служити як орган адміністративного нагляду, відкритий для скарг осіб, які підлягають люстрації. Адміністративний розгляд не повинен бути заміною судовому розгляду, що повинен проводитися якомога оперативніше.

112. Люстрація не повинна замінити собою структурні реформи, спрямовані на зміцнення верховенства права та боротьбу з корупцією, однак може доповнити їх як надзвичайний захід самозахисту демократії у тій мірі, що вона поважає європейські стандарти в галузі прав людини та верховенства права.

113. Венеціанська комісія готова надати українській владі подальшу допомогу, якщо та звернеться з відповідним проханням.”

Share on FacebookShare on Google+Tweet about this on TwitterEmail this to someone