Зауваження Головного юридичного управління Апарату ВРУ до законопроекту №3040

ЗАУВАЖЕННЯ

Головного юридичного управління Апарату Верховної Ради України
до проекту Закону України  «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів»

 

У Головному юридичному управлінні розглянуто в межах наданого часу підготовлений Комітетом з питань запобігання і протидії корупції до другого читання проект Закону України «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів».

Аналіз законопроекту, підготовленого Комітетом до другого читання, свідчить про те, що більшість зауважень Головного науково-експертного управління від 16 вересня 2015 року зберегли свою актуальність, у зв’язку з чим  вважаємо за необхідне ще раз звернути увагу на:

1) відсутність конституційних підстав[1] для розширення законом повноважень Верховної Ради України з: фактичного утворення шляхом прийняття закону Національного агентства з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів (далі – Національне агентство) як центрального органу виконавчої влади (стаття 2 проекту), оскільки зазначене повноваження віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України (пункт 91 статті 116 Конституції України); визначення 3-х осіб до складу конкурсної комісії з відбору кандидата на посаду Голови Національного агентства (пункт 1 частини першої статті 5 проекту). Те ж саме стосується статті 12 проекту, в тому числі і щодо розширення законом всупереч пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України повноважень Президента України;

2) відсутність конституційних підстав для визначення законом Національного агентства як центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом, оскільки під державними органами, які мають спеціальний статус, зазвичай розуміються прямо чи опосередковано названі у Конституції України органи, не віднесені до жодної з «гілок» єдиної державної влади (законодавчої, виконавчої або судової влади). До таких державних органів нині відносяться прокуратура, Служба безпеки України, Центральна виборча комісія, Національна рада з питань телебачення і радіомовлення тощо. Їх спеціальний статус відображається насамперед у порядку формування відповідних державних органів та характері їх взаємозв’язків з іншими, зокрема вищими органами держави (Верховною Радою України, Президентом України та Кабінетом Міністрів України). При цьому Конституція України, як відомо, також не передбачає існування в державному механізмі (апараті) державних органів виконавчої влади із спеціальним статусом, які здійснювали б відповідні функції поза межами системи органів виконавчої влади. Тому запропоновані у проекті приписи щодо надання Національному агентству спеціального статусу, порядку його формування, підзвітності та підконтрольності можуть бути визнані такими, що не ґрунтуються на відповідних положеннях Конституції України, та не враховують положень законів України «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади», які є базовими законодавчими актами у питаннях утворення і функціонування центральних органів виконавчої влади;

3) невідповідність статті 8 Конституції України (дія принципу верховенства права в Україні), зокрема на відсутність правової визначеності[2] у низці положень законопроекту, в тому числі: частини п’ятої статті 2 проекту, згідно з якою «закон України «Про центральні органи виконавчої влади», інші закони, що регулюють діяльність органів виконавчої влади, а також Закон України «Про державну службу» застосовуються до Національного агентства та його працівників у частині, що не суперечить цьому Закону»; пункту 2 розділу У проекту, відповідно до якого «до приведення у відповідність із цим Законом законодавчі та інші нормативно-правові акти застосовуються у частині, що не суперечить цьому Закону». Те ж саме стосується також статей 19, 21 проекту, які не містять належно визначених правових механізмів регулювання управління та розпорядження активами;

4) неузгодженість з частиною другою статті 19 Конституції України, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, зокрема: частини другої статті 11 проекту, яка визначає «права», а не спосіб здійснення повноважень «уповноваженими особами Національним агентством», що фактично становить зміст цієї статті проекту;  частини четвертої статті 8, частини другої статті 16, частини другої статті 18, частини третьої статті 25 проекту, які уможливлюють регулювання порядку діяльності Національного агентства підзаконними актами;

5) неузгодженість із Законом України «Про центральні органи виконавчої влади» окремих положень проекту, в тому числі: частини третьої статті 2 проекту («питання діяльності Національного агентства у Кабінеті Міністрів України представляє Голова Національного агентства»), тоді як спрямування та координація діяльності Національного агентства Кабінетом Міністрів  України  здійснюється через відповідного міністра (частина друга статті 16 Закону); частини четвертої статті 10 проекту, яка уповноважує Національне агентство видавати нормативно-правові акти, тоді як згідно із статтею 23 зазначеного Закону центральні органи виконавчої влади можуть видавати лише накази організаційно-розпорядчого характеру (нормативне ж регулювання на цьому рівні виконавчої влади здійснюється лише міністерствами).

Крім того, звертаємо також увагу на таке.

  1. Стаття 12 законопроекту, згідно з якою Комісія із зовнішнього контролю щороку проводить незалежну оцінку ефективності діяльності Національного агентства, на наш погляд, потребує узгодження з нормами Закону України «Про Рахункову палату», статтями 1, 4, 10 якого встановлено повноваження Рахункової палати здійснювати аудит ефективності та фінансовий аудит надходження коштів до Державного бюджету України та їх використання.
  2. Законопроект всупереч вимогам Бюджетного кодексу України містить положення, що пов’язані з формуванням та використанням коштів Державного бюджету України. Йдеться, зокрема, про статтю 14 законопроекту, згідно з якою «у Державному бюджеті України видатки на фінансування Національного агентства визначаються окремим рядком на рівні, що забезпечує належне виконання повноважень Національного агентства».

Проте, зазначені вище положення законопроекту не узгоджуються з відповідними нормами Бюджетного кодексу України, згідно з якими: головні розпорядники коштів Державного бюджету України визначаються відповідно до пункту 1 частини другої статті 22 Бюджетного кодексу та затверджуються законом про Державний бюджет України шляхом встановлення їм бюджетних призначень.

Крім того, статтею 14 законопроекту допускається можливість фінансування Національного агентства не тільки за рахунок коштів Державного бюджету України, а й з інших джерел у випадках, передбачених міжнародними договорами, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, або проектами міжнародної технічної допомоги.

Проте відповідно до статті 2 Закону України «Про джерела фінансування органів державної влади» органи державної влади здійснюють свою діяльність виключно за рахунок бюджетного фінансування в межах, передбачених Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік.

  1. Із тексту частини п’ятої статті 2, частини четвертої статті 3 проекту вбачається, що посада Голови Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів відноситься до посад державної служби.

Проте положення законопроекту щодо порядку конкурсного відбору на зазначену посаду, призначення на посаду, звільнення з посади, на нашу думку, мали б бути узгодженими із відповідними положеннями проекту Закону України про державну службу (реєстр. № 2490), що підготовлений до розгляду Верховною Радою України   в другому читанні та включений до порядку денного на 5 листопада 2015 року.

Пункт 8 частини четвертої статті 3 проекту не відповідає вимогам законодавства про державну службу, оскільки наслідком відмови державного службовця від складення Присяги є скасування акта про його призначення, а не припинення повноважень, виконання яких починається після прийняття Присяги.

  Положення частини п’ятої статті 2, частини першої статті 13 проекту викладені некоректно, оскільки до працівників Національного агентства відносяться як державні службовці, так й інші працівники, трудові відносини яких регулюються законодавством про працю, а відтак і регулювання оплати праці цих категорій визначається в різний спосіб. Те ж саме стосується положень законопроекту про встановлення посадових окладів працівникам Національного агентства, а також не відповідає концептуальним засадам законопроекту про державну службу (реєстр. № 2490).

  1. Статтею 21 проекту передбачено, що Національне агентство передає в управління юридичній або фізичній особі – підприємцю, визначеній за результатами конкурсу, на підставі договору, укладеного відповідно   до Глави 70 Цивільного кодексу України  рухоме та нерухоме майно, цінні папери, майнові та інші права. Порядок проведення конкурсу затверджується Кабінетом Міністрів України. При цьому у законопроекті не міститься будь-яких вимог до претендентів на управління таким майном щодо їх кваліфікації, а також запобіжників, які б могли забезпечити неможливість використання управителем фактичного контролю над активами, переданими в управління, у власних інтересах.

Із змісту  статті 24 проекту незрозуміло, чи поширюються її норми на активи, передані в управління Національного агентства, і в свою чергу передані ним в управління за договором управління. У разі, якщо  норми щодо визначення складу та спрямування надходжень від управління майном відносяться і до таких випадків, відповідні положення не узгоджуються із вимогами частини четвертої статті 1030 ЦКУ, якою передбачено, що майно набуте управителем у результаті управління майном, включається до складу отриманого в управління майна. Те ж саме стосується змін до Цивільного кодексу України (підпункт 2 пункту 3 розділу V законопроекту).

Крім цього у законопроекті не вирішено питання повернення власнику надходжень від управління активами у разі скасування арешту переданих в управління активів.

  1. Положення пункту 1 розділу V законопроекту щодо набрання чинності законом («з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію через шість місяців з дня набрання ним чинності») слід привести у відповідність до вимог статті 27 Бюджетного кодексу України про порядок введення в дію законів, що впливають на показники бюджету.
  2. Не відповідає частині восьмій статті 90 Регламенту Верховної Ради України (вимога викладення змін до інших законів, що необхідні у зв’язку з прийняттям закону, у перехідних положеннях законопроекту або у внесеному одночасно з ним іншому законопроекті) абзац другий підпункту 1 пункту 4 розділу V проекту, згідно з яким Кабінету Міністрів України дається доручення «у тримісячний строк з дня набрання чинності цим Законом внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом».
  3. Проектом (підпункт 1 пункту 3 розділу V «Прикінцеві положення») пропонується шляхом доповнення Кодексу України про адміністративні правопорушення новою статтею 18847 встановити відповідальність  за невиконання законних вимог Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів.  Перш за все звертаємо увагу, що Кодекс України про адміністративні правопорушення вже містить статтю під таким номером, а відтак необхідно змінити номер статті на 18848 і скоригувати в зв’язку з цим нумерацію статей у запропонованих змінах до статей 221 та 255 зазначеного Кодексу.  Крім того, з огляду на зміст статей 10 та 11 проекту Закону України «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів»  у тексті  статті 18848 слова «Невиконання законних вимог Національного агентства» необхідно замінити словами «Невиконання законних вимог посадових осіб Національного агентства», а слова «збирається відповідна інформація» замінити словами «збирається про них відповідна інформація».
  4. Проектом (підпункт 5 пункту 3 розділу V законопроекту) вносяться зміни, зокрема, до статей 170 і 173 Кримінального процесуального кодексу України, які регламентують питання арешту майна.

При цьому варто зазначити, що Комітетом з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України підготовлений до другого читання проект Закону України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо окремих питань накладення арешту на майно з метою усунення корупційних ризиків при його застосуванні», (реєстраційний № 2540а) яким також передбачено суттєві зміни до змісту статей 170 – 173, 236, 2971 Кримінального процесуального кодексу.

Отже у разі одночасного розгляду цих проектів та прийняття їх як законів може виникнути ситуація, за якої положення вищезазначених норм Кримінального процесуального кодексу України знову потребуватимуть доопрацювання та узгодження.

  1. Законопроект потребує також техніко-юридичного доопрацювання.

Узагальнюючий висновок: законопроект може бути прийнятий у другому читанні за умови врахування зауважень управління.

 

 

Перший заступник

Керівника Головного управління                                          А.І. НИЖНИК

[1] див. частину другу статті 85 Конституції України, рішення Конституційного Суду України № 2-рп/99 від 2 березня 1999 року, від 7  квітня 2004 року N9-рп/2004

[2] див. також рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 року N 15-рп/2004, від 24 березня 2005 року N 2-рп/2005, від 20 червня 2007 року N 5-рп/2007, від 1 квітня 2008 року N 4-рп/2008, від 3 лютого 2009 року N 3-рп/2009, від 29 червня 2010 року N 17-рп/2010, від 22 грудня 2010 року N 23-рп/2010, від 11 жовтня 2011 року N 10-рп/2011, від 13 грудня 2011 року N 17-рп/2011, від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012, від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, від 15 жовтня 2013 року  № 9-рп/2013, від 11 лютого 2014 року № 1-рп/2014, від 22 квітня 2014 року № 4-рп/2014, від 31 березня 2015 року № 1-рп/2015, від 8 квітня 2015 року № 3-рп/2015 тощо) та системну доповідь «Верховенство права»,  схвалену Венеційською комісією на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26 березня 2011року).

Share on FacebookShare on Google+Tweet about this on TwitterEmail this to someone